时间:2020-04-30 作者:周全林 (作者单位:江西财经大学财税系)
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摘要:
当前,我国环境保护形势相当严峻,要实现跨世纪环保政策目标和可持续发展战略,必须依靠一种“硬”的经济手段——对排污者课征污染税,这是必然趋势。污染税制度的设计,是一项复杂的系统工程。设计合理,则能促进经济发展;相反,则可能阻碍经济发展。下面就污染税制建设的几个关键问题进行探讨。
一、征税范围
根据国际经验,污染税的开征不可能一蹴而就,应当根据国家当前最主要的环境问题和环保政策目标分期、分批进行。按照《国民经济与社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》,“九五”计划期间,中国将重点解决“三河”(淮河、海河和辽河)“三湖”(太湖、巢湖和滇池)“两区”(酸雨污染区、S02控制区)的污染控制问题。此外,国家还推出两项重大环保举措,即《全国主要污染物排放总量控制计划》(1996年)和《中国跨世纪绿色工程计划》(第一期)。由此可见,当前我国最主要的环保政策目标就是扭转水污染和大气污染不断加剧的趋势,其次是减少工业固体废物的污染。
从环境状况看,目前我国最大的环境问题就是各大江河的水质污染和全国各城市的空气污染。其次是每年需占地一万亩以上的工业固体废物和城市生活垃圾造成的污染。对于空气污...
当前,我国环境保护形势相当严峻,要实现跨世纪环保政策目标和可持续发展战略,必须依靠一种“硬”的经济手段——对排污者课征污染税,这是必然趋势。污染税制度的设计,是一项复杂的系统工程。设计合理,则能促进经济发展;相反,则可能阻碍经济发展。下面就污染税制建设的几个关键问题进行探讨。
一、征税范围
根据国际经验,污染税的开征不可能一蹴而就,应当根据国家当前最主要的环境问题和环保政策目标分期、分批进行。按照《国民经济与社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》,“九五”计划期间,中国将重点解决“三河”(淮河、海河和辽河)“三湖”(太湖、巢湖和滇池)“两区”(酸雨污染区、S02控制区)的污染控制问题。此外,国家还推出两项重大环保举措,即《全国主要污染物排放总量控制计划》(1996年)和《中国跨世纪绿色工程计划》(第一期)。由此可见,当前我国最主要的环保政策目标就是扭转水污染和大气污染不断加剧的趋势,其次是减少工业固体废物的污染。
从环境状况看,目前我国最大的环境问题就是各大江河的水质污染和全国各城市的空气污染。其次是每年需占地一万亩以上的工业固体废物和城市生活垃圾造成的污染。对于空气污染,目前仍以煤烟型污染为主,主要来自工业废气中排放的二氧化硫,它是造成许多城市和地区深受酸雨危害之苦的罪魁祸首!据统计,1996年县以上(含县级)工业废气排放中二氧化硫排放量达1397万吨,占废气总量的51.4%。当然,要从根本上解决我国的大气污染问题,必须彻底改变我国能源使用结构,即用清洁、干净的燃料和节能设备逐步替代目前污染严重、能效较低的燃料和能耗较大的设备。
综上分析,我国污染税的开征宜分两步进行:第一步,对水污染和二氧化硫污染征税;第二步,在适当时机再对燃料和垃圾排放项目征税。
二、纳税人
从理论上讲,为了保护环境,抑制或减少污染物的排放,污染税就必须把所有有排放污染物行为的单位和个人作为纳税人,以直接体现“污染者付费原则”。但实际中,纳税人的选择还必须充分考虑征收费用最少原则、税款是否便于控管等重要因素,即将一些在使用过程中会造成环境危害的产品的生产者作为纳税人。
因此,各污染税的纳税人可设计如下:(1)水污染税。可考虑先只对工业废水进行征收,对城市生活污水、医院污水、化学研究与实验污水等是否征税,下步再定。所以,该税的纳税人是在我国境内排放其生产、经营过程中所产生的各种工业污水的单位和个人。(2)二氧化硫税的纳税人,是指在我国境内向大气中排放其生产、经营过程中产生的二氧化硫气体的单位和个人。(3)燃料税。凡在我国境内从事生产、委托加工和进出口应税燃料的单位和个人,都是燃料税的纳税人。这里的应税燃料,可考虑先将煤、焦炭、重油、汽油、柴油、石油等纳入其中。(4)垃圾税。凡在我国境内排放各种工业固体废物和从事生产、委托加工和进口应征垃圾税的产品的单位和个人,都是垃圾税的纳税人。应征垃圾税的产品,可将一次性餐具、塑料袋(薄膜、容器、泡膜)等产品纳入其中,今后还可考虑将其它一次性用具、无法回收的容器、杀虫剂、农药等纳入其中。
三、课税依据
一般来说,污染税的计税基础选择主要有三种:
第一种,以污染物的排放量作为税基。其优点在于:(1)企业在维持或增加产量的情况下,只要减少排污量,即可减轻污染税的税收负担。这样,税收就能直接刺激企业或增加防治污染的设备,或改进生产工艺流程,以减少其废物排放。(2)不会妨碍企业自由选择防治污染的方法。因为,每个污染者都可任意选择适合于自己的治污方式,以实现减少排污量、减轻污染税的目的。
第二种,以污染企业的产量作为税基。其主要理由是,污染物的排放与企业产品或劳务总量之间存在固定比例的正相关关系。企业要减少污染物排放量,就必须先减少其产品或劳务总量。显然,在这种税基下,企业只有降低产量,才能减轻污染税负。
第三种,以生产要素或消费品中所包含的污染物数量作为税基。如对含硫量高的燃料征税,通过改变有害投入物的相对价格,直接刺激生产者在其投入物中寻找替代品。选择这种税基的前提是:生产要素或消费品中所包含的污染物成份与污染物排放量之间存在着因果关系。然而在实际中,这种关系常有例外。特别是,这种税基没有考虑到企业治理污染的能动性。
综上分析,只要在技术上能计量污染物的排放量,并且所费成本不太高时,最适当的税基应是污染物的排放量。根据我国实际,水污染税应以工业废水的排放量为税基;二氧化硫税应以纳税人排放硫的数量作为课税依据;燃料税应以产品的销售数量为计税依据;对排放工业固体废物的,应以工业固体废物的排放量为税基;对生产应征垃圾税产品的,以其销售额为税基。
四、税率
在理论上,污染税率的确定主要有两种方法:一种是使税率具有分配功能的确定方法,它是以计划实施成本为依据,使清除污染物的收支平衡。具体来说,税率(t1)就是清理污染物的全部成本(C)除以污染物的清理数量(W),用公式表示t1=C/W。另一种是使税率具有刺激效果的确定方法,它是以消费者的边际成本为依据,使其边际成本等于税率。用公式表示为t2=C/△W,式中C=折旧成本+维修成本+实施成本,△W为有效的污染物处理量或减少量。由于t1与t2确定的依据不同,其所实现的目的就有差异:前者强调的是污染税的融资功能,后者强调的是污染税的刺激功能。在设计税率时应注意以下四个方面:
第一,税率高低问题。对排污者课税,目的是节制其排污行为,使废物排放保持在自然环境能够净化的限度内。税率过高,不仅会抑制社会生产活动,而且还会导致社会为“过份”清洁而付出太高的代价;税率过低,污染税又不能有效发挥调控作用。因此,最适污染税率应等于最适资源配置下(此时也是最适污染量水平),每单位污染物造成的边际损害或边际成本。诚然,这一税率难以确定,但在既定的环境质量标准下,可采用“反复试验调整法”得到一个比较合适的税率。
第二,税率统一性问题。由于各地气候条件、经济发展水平、人口密度状况以及对清洁环境的需求程度等因素的差异,同样的污染物或相同的污染量在不同地区,其边际社会损害程度有所不同,故不能在全国统一实行单一税率。最适污染税率应是根据每一种污染物排放量在各地对自然界污染的边际影响程度,设计差别税率。这样,既能使污染防治的总成本趋于最小化,又能促使企业在选择厂址时,充分考虑生产活动对生态环境可能造成的不良影响。
第三,税率固定性问题。从长远看,随着防治污染技术的不断提高,环境整治的边际成本也不断变化,污染税的税率也应适时调整,使防治污染的总成本在每一时期(如一年)都能趋于最小化。
第四,税率形式问题。基于废物排放的特点以及税制的简化、便利原则,应尽量采用定额税率。
五、征管主体
由于污染税自身的特点,决定其征管过程的复杂性,即必须先对纳税人的排污量进行定期监测,取得实际的监测数据,然后据以征税。那么,由谁来征管污染税合适呢?从理论上讲,污染税的征管无非有三种方式:第一种,由税务部门单独进行。由于环保与环境监测专业性强,这种方式大大增加了税务部门的工作量及工作难度。第二种,由环保部门单独进行。此方式与目前的排污收费方式相同。第三种,由税务部门和环保部门相互配合进行。即由环保部门对污染源进行定期监测,为税务部门提供各种计税资料,然后由税务部门计征税款,并对纳税人进行监督管理。显然,该方式能充分发挥各部门的专长,大大提高征管效率。笔者建议我国污染税采用这种征管主体模式。
六、税款管理与使用
税款的使用,必须坚持专款专用。例如,征收的水污染税,应主要用于水资源的开发与污染防治;征收的垃圾税款应主要用于建设垃圾处理厂(站),研究与开发垃圾处理的新技术等。税款的管理,由国库定期划拨给本区域的环保部门或县环保局,由其负责资金的日常管理及本区域的环保投资,并定期向政府报告税款的使用情况。对违反税款使用规定的,必须严肃查处,追究当事人的责任。
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