时间:2020-04-30 作者:胡定荣 (作者单位:财政部综合司)
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摘要:
十五大指出,国有企业改革是当前经济体制改革的重点,要用三年左右的时间,通过改革、改组、改造和加强管理,使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境,力争到本世纪末使大多数国有大中型骨干企业初步建立起现代企业制度。为实现这个目标,党中央、国务院决定建立稽察特派员制度。国务院5次常务会议通过了《国务院稽察特派员条例》,经朱总理签发,以《中华人民共和国国务院令》发布实施。建立稽察特派员制度,是贯彻中央“抓大放小”方针的一项重要措施,是实现政企分开的重大举措,是国家对国有企业管理方式的重大改变,也是对企业管理人员管理制度的重大改革。这项制度符合我国国有企业情况,是1994年制定的《国有企业财产监督管理条例》的延伸和发展。它的建立和实施,对于全面推进国有企业改革和政府机构改革,都具有十分重要的意义。
一、稽察特派员及其助理应当具备的基本素质
建立稽察特派员制度,具有丰富的改革内涵和科学机理。笔者认为,“稽察”一词的基本含义,应当包括“稽”和“察”两个方面。前者执事——包括稽核、查对企业财务,实施财务监督,评价经营业绩,防止企业随意处置国有资产,促进国有资产保值增值,维护国家所有者权益;后者执法—...
十五大指出,国有企业改革是当前经济体制改革的重点,要用三年左右的时间,通过改革、改组、改造和加强管理,使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境,力争到本世纪末使大多数国有大中型骨干企业初步建立起现代企业制度。为实现这个目标,党中央、国务院决定建立稽察特派员制度。国务院5次常务会议通过了《国务院稽察特派员条例》,经朱总理签发,以《中华人民共和国国务院令》发布实施。建立稽察特派员制度,是贯彻中央“抓大放小”方针的一项重要措施,是实现政企分开的重大举措,是国家对国有企业管理方式的重大改变,也是对企业管理人员管理制度的重大改革。这项制度符合我国国有企业情况,是1994年制定的《国有企业财产监督管理条例》的延伸和发展。它的建立和实施,对于全面推进国有企业改革和政府机构改革,都具有十分重要的意义。
一、稽察特派员及其助理应当具备的基本素质
建立稽察特派员制度,具有丰富的改革内涵和科学机理。笔者认为,“稽察”一词的基本含义,应当包括“稽”和“察”两个方面。前者执事——包括稽核、查对企业财务,实施财务监督,评价经营业绩,防止企业随意处置国有资产,促进国有资产保值增值,维护国家所有者权益;后者执法——即对被稽查企业负责人员贯彻执行有关法律、法规和国家政策的情况进行检查,拒绝、障碍稽察特派员依法稽查的,拒不提供企业财务状况和经营管理情况,或者隐匿、提供虚假情况的,对主要负责人或其他责任人,要依法给予纪律处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任。可见,中央对稽察特派员是赋于重任的,也是寄予厚望的。那么,稽查特派员及其助理自身应当具备哪些条件呢?
1.政治素质。条例要求稽察特派员及其助理必须具有较高的贯彻执行有关法律、法规和国家政策的水平,坚持原则,清正廉洁,忠实履行职责,自觉维护国家利益。这里讲了三条要求:其一,要具有较高的贯彻执行有关法律、法规和国家政策的水平。就是要求稽察特派员及其助理学习法律知识,掌握与企业活动有关的法律、法规和相关条例,了解并熟悉国家的产业政策、财税政策,金融政策、劳动政策以及企业内部的分配政策、劳保政策等,在了解、熟悉法律法规基础上,做到有法必依,违法必纠,执法必严;其二,条例所讲的坚持原则,就是坚持实事求是的原则,要求稽查特派员及其助理在例行公务时,客观公正,如实反映情况,有一说一,有二说二,坚持对企业负责和对国家负责的一致性;其三,要履行好稽察职能,稽察人员要自身清正,忠于职守,做到先正己,后正人,用良好的形象树立起自身的威信。
2.业务素质。条例规定,稽察特派员及其助理必须熟悉企业情况,懂得企业经营管理的基本知识,具有财务、金融、审计、法律或者技术等方面的专业知识,并有相应的综合分析和判断能力。具体地说,必须具备以下几个方面的分析评价能力:(1)对被稽察企业财务状况的分析评价。评价国有企业经营业绩的指标,通常有产品、产量、质量、消耗、成本、利润、资金周转等项,1993年《企业财务通则》和《企业会计准则》颁布实施之后,国家财政部又制定了衡量企业经济效益的10项指标。一般地说,对企业实施财务稽察时,要注重把握三个环节,即:获取评价信息——了解企业各项经济技术指标的执行情况;找准评价参照系统——对照国内外同行业先进水平,实行综合分析、数量关系分析、因素分析等,把握了这几点,便可对企业经营业绩作出较为公正的评价。(2)对被稽察企业经营管理情况的分析评价。对企业经营管理情况的分析评价,既有定性的也有定量的。一般企业管理包括:生产管理、财务(营销)管理、质量管理、技术管理、设备管理、物资管理、劳动(计划)管理以及场地文明管理等。现代企业管理还包括企业制度创新、科技发展等内容。在通常情况下,各行业都有各自的行业管理制度,每个企业都有“国标”可供遵循。在实施稽察过程中,需要收集和掌握这方面的资料,然后结合企业实际,对被稽察企业的经营管理状况作出评价。(3)对被稽察企业主要负责人员经营管理业绩的分析评价。这项评价建立在前2项评价基础之上,侧重于“主要负责人员”的“经营管理业绩”,是对企业指挥者基本素质和综合智能的检验。主要看企业厂长(公司经理)在经营决策中,是否有主见而不主观,善断而不武断,有何重大贡献。其次,看主要领导人决策是否民主,是否愿意听取、采纳群众的合理化建议,有无因盲目决策给企业造成重大损失的情况等。
3.身体素质。稽察特派员除了要具备较高的政治业务素质外,对身体素质也有较高的要求。每个稽察人员都要能够坚持常年工作,敢于连续作战。这是因为,500多户重点企业分布在全国各地,空间跨度较大,纵向、横向联系也比较多。由于对企业实行财务稽察是一项新工作,要不定期到这些企业开展调查研究,要向企业主管部门和相关经济部门了解情况,还要定期或不定期给国务院提供决策参考。凡此种种,没有较好的身体是不能胜任的,必须具有强健的体质。
二、稽察特派员及其助理的主要职责
1.检查职责。主要是检查被稽察企业主要负责人贯彻执行有关法律、法规和国家政策的情况。国有企业的主要资本属于国家所有,从本质上说,企业利益与国家利益是一致的。但是,在市场经济条件下,企业以追求最大利润为目的,往往把自身的眼前利益摆在首要位置,而国家则要兼顾效益与公平相统一的原则,注重把社会效益、长远效益放在第一位。这种差异表现在政府与企业的行为上,就产生了维护法律法规、执行国家政策同有意无意违反法律法规、钻国家政策空子的矛盾。稽察人员行使检查职责,就是要从国家利益出发,校正企业的不规范行为,促使其沿着正确轨道运行。
2.验证职责。稽察特派员的验证职责,表现为查阅企业财务报告、会计资料及其他与经营管理相关的一切材料;检查其财务状况是否真实,帐表是否一致、帐实是否相符等。验证企业资产负债、还债能力、获利水平、利润分配、资产运作、国有资产保值增值等方面的情况等。国家作为国有企业出资人,验证被稽查企业财力状况,一般着眼于企业(公司)的获利能力,主要有净收益、投资报酬率、剩余收益和现金流量。直观上,这几项指标受收入、成本影响很大,实际上它包括了企业(公司)产品产量及质量,品种结构,市场状况和营销水平等诸多内容,因此,对这些方面进行验证,实际上是对企业进行综合评价的必要前提。
3.监督职责。条例规定,被稽察企业应当定期以书面形式向稽察特派员报告财务状况,稽察特派员对被稽察企业提供的情况有不明确的地方,可以要求被稽察企业作出必要的说明,并可以向被稽察企业主要负责人提出质询,还可以向企业职工了解情况,听取意见。这就形成了对被稽察企业事实上的监督。有了这种监督,企业行为就受到了约束,政府对企业和管理职能也就得到了体现。
4.评价职责。评价被稽察企业负责人员的经营管理业绩。在此基础上提出奖惩、任免建议。评价,作为衡量企业法人或事物价值的一种观念性活动,其基本功能是反映企业的本来面貌,对被稽察企业主要负责人员提出奖惩、任免建议,是稽察工作的最后一环,也是稽察报告的关键内容。评价的主要依据是稽察结论和企业的最终经营成果,即企业资产负债率是降低了还是提高了;还债能力、获利水平是增强了还是减弱了;资产运作状况正常还是不正常;国有资产保值增值的目标是否达到了等。
这里值得强调的是资料的准确性,评价某企业的实际业绩是否符合预期业绩,所采集的各项信息必须是准确的,否则就可能出现偏差。
三、履行稽查职责必须处理好几个关系
1.要处理好与被稽察企业的关系。条例指出,稽察特派员及其助理与被稽察企业的关系是稽察与被稽察的关系,稽察特派员不参与、干预被稽察企业的经营管理活动。这就明确地告诉我们,稽察特派员对企业不负领导责任,也没有参与企业管理、决策的义务。对企业来说,原来拥有的权力,包括经营自主权、人事调配权、发展决策权,不会因为上级派有稽察特派员而受到削弱,仍然可以充分行使企业的权力。与此同时,企业在生产经营过程中遇到的困难和问题,仍应向企业主管部门反映,按原来的程序和渠道解决。稽察特派员的主要职责是,代表国家对国有重点大型企业行使监督权力,以财务监督为核心,促进加强经营管理,创造最佳经营业绩,实现国有资产保值增值,维护国家作为所有者的权益。此外,稽察特派员在履行职责中,不得接受企业的任何馈赠,不得参加有可能影响公正履行职责的宴请、娱乐、旅游等活动,不得通过稽察工作为自己、亲友和他人谋取私利,并对企业的商业秘密实行保密。
2.要处理好与被稽察企业主管部门的关系。条例规定,稽察特派员在稽察工作结束后,应当及时提交客观、真实、明确的稽察报告。稽察报告经稽察特派员签署,由人事部根据被稽察企业的不同行业,分别送国家经贸委、国防科工委、外经贸部等国务院有关部门审核。这里既讲了工作程序,又进了工作关系,首先,稽察报告要求客观、真实、明确,这就必须在企业作深入调查,不能凭主观臆断,不能有任何虚假,不能含糊其词。其次,报告写好后先交稽察特派员签署,再由人事部分送企业主管部门审核,企业主管部门对稽察报告有异议时,应当就涉及的问题与稽察特派员交换意见,达成一致意见后再由人事部报请国务院审定;如不能取得一致意见,主管部门可在稽察报告后面附注说明,但不得到被稽察企业进行复核。可见,稽察报告对企业的评价是举足轻重的。为此,稽察人员必须以科学的态度履行好职责,坚持对企业负责和对国务院负责的一致性,使稽察特派员工作达到预期目标并产生良好的社会效果。
3.要处理好与国务院相关部门的关系。稽察特派员在行使职责的过程中,必然要同国家有关经济部门发生工作联系,离不开财政、审计、税务、工商、银行、监察等部门的支持。例如,国家发展计划委员会、人民银行等宏观调控部门对国家大型企业的情况了解较多,对这些企业的信用关系和发展规划最有发言权。要真正把企业稽察工作做好,就必须老老实实向这些部门学习和请教。从一定意义上讲,对企业进行稽察的过程,就是稽察人员向企业和相关经济部门学习的过程,也是稽察人员自我充实、自我完善的过程。
4.要处理好与有关地方政府的关系。目前,全国500多家大型重点企业,分布在北京、上海、天津、河北、内蒙、吉林、辽宁、江苏、山东、厦门、广州、四川、湖北等30多个省市,覆盖了全国几乎所有大、中城市。这些企业的改革和发展,离不开当地政府各方面的支持,对这些中央企业进行财务稽察时,既要坚持原则,又要尊重事实,注重处理好同当地政府部门的关系。比如,在国家政策范围内,允许企业承担一定的地方性支出,允许企业按当地政府要求投资公益事业,承担某些社会义务等。另外,按目前企业的隶属关系划分,有些大型企业的所有权本来就属地方政府,中央政府只有间接管理职能,对这类企业如果实施财务稽察,尤其要尊重地方政府和地方财政、审计、监察部门的意见。
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