时间:2020-04-30 作者:沈柏松 陈晓慧 (作者单位:上海市财政局)
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摘要:
上海是我国较早试行“政府采购招标”的地区之一。
上海财政部门通过办理世行贷款的实际运作,按照政府采购招标的做法,取得了显著的成效。
招标采购率先在市级卫生医疗单位试行,胸科医院成为上海首家试点单位。
根据公平、公正、公开的原则,对一定金额以上的属政府和社会公共需要的,在使用过程中难以进行补偿的,经过可行性评估、立项,已批准需财政拨款的大修理工程和设备购置项目,原则上由财政会同有关部门实行集中采购招标。对一定金额以下的大修理和单项设备购置,由财政会同有关部门实行非招标采购中的询价采购,询价采购不得少于三家。在此基础上,1995年3月31日,形成了由上海市财政局、上海市卫生局联合签署的《关于市级卫生医疗单位加强财政专项修购经费管理的若干规定》的上海市第一份有关政府采购招标的文件。根据这份文件,上海市第一次大额财政拨款购置设备试行集中采购招标,在市胸科医院进行。
为提高临床诊断率和学术理论研究水平,胸科医院准备使用财政专项拨款引进一套双探头ECT装置,在采购招标之前,胸科医院曾与多家厂商接触、谈判,但外商报价居高不下,且设备配置不全。为此,专门成立了由财政部门、主管部门、使用单...
上海是我国较早试行“政府采购招标”的地区之一。
上海财政部门通过办理世行贷款的实际运作,按照政府采购招标的做法,取得了显著的成效。
招标采购率先在市级卫生医疗单位试行,胸科医院成为上海首家试点单位。
根据公平、公正、公开的原则,对一定金额以上的属政府和社会公共需要的,在使用过程中难以进行补偿的,经过可行性评估、立项,已批准需财政拨款的大修理工程和设备购置项目,原则上由财政会同有关部门实行集中采购招标。对一定金额以下的大修理和单项设备购置,由财政会同有关部门实行非招标采购中的询价采购,询价采购不得少于三家。在此基础上,1995年3月31日,形成了由上海市财政局、上海市卫生局联合签署的《关于市级卫生医疗单位加强财政专项修购经费管理的若干规定》的上海市第一份有关政府采购招标的文件。根据这份文件,上海市第一次大额财政拨款购置设备试行集中采购招标,在市胸科医院进行。
为提高临床诊断率和学术理论研究水平,胸科医院准备使用财政专项拨款引进一套双探头ECT装置,在采购招标之前,胸科医院曾与多家厂商接触、谈判,但外商报价居高不下,且设备配置不全。为此,专门成立了由财政部门、主管部门、使用单位三方组成的专家小组,实行项目采购招标,这次招标吸引了5家世界上著名的医疗设备制造商前来参与竞标,最后西门子公司以技术先进、价格适中而一举中标,按中标金额计算可节省外汇5万美元,节汇率为10.4%。同时,西门子公司还随机免费赠送价值数万美元的光盘等配件,大大提高了整机的使用效率。
在回顾总结此次采购招标工作时,主管部门认为:“招标相当规范,工作做得很细,坚持了公开、公平、公正的原则。”使用单位说:“招标使我们得到很大实惠,不仅引进了先进设备和技术,而且节约了外汇投资。”财政部门评价说:“这是用招标方法对财政专项拨款项目采购设备的一次成功尝试,科学、经济、合理是今后财政专项拨款项目采购方法改革的方向。”
上海财政部门的政府采购招标从酝酿、构思、实践、探索、至今已整整走过了五个春秋,采购招标的范围从市级单位扩展到区县一级;从医疗卫生领域延伸到教育、科技、基建、服务等领域;管理办法、实施细则在实践中不断完善;招投标工作逐渐得到主管部门、使用单位的理解和支持,使财政支出管理改革比较顺利地进行。
试行、摸索,逐步推广,财政专项拨款设备采购招标不断完善。
上海的政府采购是在试点、摸索、逐步推广的状况中走过来的,特别是各区、县政府采购的具体管理、框架、操作程序等各具特色,其中,以浦东、虹口、黄浦较有代表性。
浦东模式:依托专业市场,走上规范化轨道。1996年初,浦东新区开始试行财政专项资金招标采购,新区财政局首先在新区社会发展局属下的药品采购市场内进行药品批量采购招标。这个市场设施齐全,计算机管理能使各柜台的交易额、采购内容显示在场内电子大屏幕上,增加了交易的透明度,便于监督。招投标开始后,场内交投活跃,年交易额在1亿元左右,并且杜绝了假药、回扣等现象。
尝到了甜头后,浦东新区财政部门随即扩大规模,成立了浦东新区社会事业资源配置市场,要求区内的财政专项拨款采购双方必须进场交易,对设备采购的各种招标形式及从标书制作、招标发标、厂商投标、接标中标、商务谈判、合同签约等法定程序中的一揽子具体事宜均由浦东新区财政局和有关主管局委托社会事业资源配置市场办理,使政府采购进入了专业化、市场化、规范化的轨道。
此外,浦东新区财政部门经过探索,将采购招标从商品采购扩大到劳务提供。今年初,浦东新区财政部门配合城建局对东方路市政、园林、环卫养护作业进行公开招标,对市政服务的市场化作了有益的尝试,也使政府采购进入了一个更宽广的领域。两年来,浦东新区政府采购招标项目总额为7000万元,节约资金1000多万元,平均节约率为15%。
虹口模式:成立专门机构,扩展财政外延。1996年,虹口区财政部门对政府采购的可行性进行了深入调研,于1997年4月正式成立了虹口区资源配置管理委员会。由于成立了专门机构,区财政部门在招标管理范围、方式等方面较其他区县更有包容性和条理性。根据《虹口区财政性资金投资项目配置管理施行办法》规定,招标管理范围包括财政拨款项目、自筹资金项目、土地置换项目以及其它配套拼盘项目等。这个招标管理范围,扩大了财政的涵盖面。第四人民医院准备投资9000万元新建两幢大楼,资金由城市合作银行贷款、单位自筹、财政拨款组成。随着大楼的兴建,区资源配置管理委员会陆续对项目的土建、电梯、中央空调及其它设备进行采购招标。据此,财政以1/3的资金,管理起了另外2/3的资金。
黄浦模式:借用外脑,先行一步。在全市各区县中,黄浦区财政局是最早实施政府采购招标的单位,他们采取了“先实践、总结,后规范、推广”的工作方法。早在1995年,黄浦区财政局便为红光医院购置麻醉机等设备采购进行了招投标,一笔标底74.69万元的项目,经过竞标核减到61.80万元,节约率达17.26%。在实践中,黄浦区财政部门感到,政府采购面大量广,内容十分复杂,如果财政部门大包大揽,事必躬亲,必将陷入事务性工作中而无法统揽全局。于是,他们委托区教育局属下一家咨询公司成立了馨声设备配置中心,作为常设招标机构。区财政局委托其协助拟定招标工作的原则和办法,发布有关招标信息,组织协调招标工作,运转效果较好。
政府采购招标适应了社会主义市场经济发展的需要
也许,最早将“政府采购招标”引入上海财政支出管理的人们并没有想到这项制度除了强化支出管理的功能外,其影响已渐次波及财政乃至社会的各个层面,成为财政管理改革的重点。
“政府采购招标”,在社会层面的好处和作用是显而易见的。节约了有限的财政资金,使政府能花最少的钱办最多的事;提高了采购效率,通过招标竞争,为企业提供了一个公平、公开、公正的竞争环境;通过这个庞大的支出项目引导产业方向、调整产业结构;增强了政府采购的透明度,有效地防止腐败行为的滋生,等等。
然而,透过“政府采购招标”的实质,可以看到这项改革的引进,对于财政本身具有最直接、最有效的意义:
其一,促进了地方经济与世界经济的融合。目前,上海城市建设之所以发展迅猛,其中一个重要因素是外资的利用。上海市重大建设项目,处处可见世界银行贷款的影子,如内环高架、河流污水治理一期工程等等。因此,世行对上海经济的影响力不容忽视。世行对贷款项目所进行的严格招标管理与上海市项目资金运用规范化、国际化的目标是一致的,这种一致性表现在财政资金(如政府采购)与世行贷款在操作模式上的相互认同及某种共通性,有利于双方利益的互惠、融合。此外,目前国际上的(政府采购协议)已成为加入世贸组织的一个重要协议,我们应有所准备。
其二,硬化预算约束。近年来,由于“攀比风”、“奢侈风”的蔓延,上海市各级政府部门的支出呈刚性增长,形成预算软约束,影响了预算的严肃性,而政府采购制度可在一定程度扭转这一趋势。
其三,有助于地方财政平衡。政府采购资金不仅包括预算内的财政资金,而且包括预算外资金和一些既不属于预算内也不属于预算外而由政府部门收取的各种基金、收费收入等。目前,虹口区已将不属于财政专项拨款的项目纳入政府采购招标范围。按照一般规律,纳入财政监督管理的资金面愈广,财政收支的平衡就愈有保障。
“政府采购招标”、既然是一种制度创新,就不可避免地有不完善、不严密的地方,在制度上要防止一方面抑制了旧腐败、旧的幕后交易;另一方面又出现新的腐败现象。在由三方组成的评标小组中,要注意各方评标人员的比例,以及招标组织的权力分布。由于政府采购还是一个刚刚启动的新生事物,各区县在机构设置、管理方面各有不同的做法,下一步要做的工作就是随着政府采购的不断深入,能否由市政府统一设置机构,进行统一管理,以适应政府采购范围的不断扩大。
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