时间:2020-04-30 作者:裴育 林金通 (作者单位:安徽财贸学院)
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摘要:
我国目前混乱的收费分配状态,尤其是行政事业费的急剧膨胀,与社会主义市场经济体制要求的规范化政府收入分配机制(即以税收手段为主筹集财政收入,辅之少量必要的收费)格格不入。因此,正税清费,抑制收费规模,完善税收体系,是今后税费改革的关键,也是市场经济键康发展的需要。
一、费强税弱的现状和危害
目前,我国收费项目多,范围广、数额大、比例高、增长快,大有喧宾(费)夺主(税)之势。各类行政事业收费和基金项目3000多种,收入3000多亿元,相当于预算内收入的45%;如果加上社会保障收费,总额将超过4000亿元,而我国1985年行政事业费只有233.2亿元。虽经多次治理整顿,但收费膨胀仍未得到完善解决,问题仍不少。一是收费权分散,导致财权分割,财力分流,大量资金脱离预算的监督管理,形成恶性“体外循环”;二是自设项目,自定标准,收取高额管理费,变行政职能为有偿服务,加重企业和个人负担;三是支出无计划,专款不专用,私设小金库,甚至转化为个人收入;四是管理机制不健全,监督不到位,缺乏统一的法律制度。
同时,收费的扩张、越位,也给税收带来较大冲击,税费矛盾突出。我国税收上的问题,主要出在国民收入分配机制不规范...
我国目前混乱的收费分配状态,尤其是行政事业费的急剧膨胀,与社会主义市场经济体制要求的规范化政府收入分配机制(即以税收手段为主筹集财政收入,辅之少量必要的收费)格格不入。因此,正税清费,抑制收费规模,完善税收体系,是今后税费改革的关键,也是市场经济键康发展的需要。
一、费强税弱的现状和危害
目前,我国收费项目多,范围广、数额大、比例高、增长快,大有喧宾(费)夺主(税)之势。各类行政事业收费和基金项目3000多种,收入3000多亿元,相当于预算内收入的45%;如果加上社会保障收费,总额将超过4000亿元,而我国1985年行政事业费只有233.2亿元。虽经多次治理整顿,但收费膨胀仍未得到完善解决,问题仍不少。一是收费权分散,导致财权分割,财力分流,大量资金脱离预算的监督管理,形成恶性“体外循环”;二是自设项目,自定标准,收取高额管理费,变行政职能为有偿服务,加重企业和个人负担;三是支出无计划,专款不专用,私设小金库,甚至转化为个人收入;四是管理机制不健全,监督不到位,缺乏统一的法律制度。
同时,收费的扩张、越位,也给税收带来较大冲击,税费矛盾突出。我国税收上的问题,主要出在国民收入分配机制不规范上,而非税制本身。1994年及以后不断修改的税制是比较成功的,但其优势和潜力由于受到收费规模膨胀的抑制,难以充分发挥出来。费强税弱正是“切蛋糕”效应的表现,费对税收职能的弱化肢解主要表现在以下几点:
(一)削弱了税收的聚财功能。税收应在政府收入分配体系中占主导地位,但收费的扩张与越位,使得中央集中财力的初衷大打折扣。如果考虑到收费资金的巨大数额,那么税收占财政收入的比重将从90%下降到50%左右,中央控制的财力也将从60%下降到35%,不但远远低于发达国家,也低于亚洲地区的平均水平。收费引起的税收流失主要有:企业和个人将收费、基金负担转化为成本,而国家对成本费用缺乏严格的管理措施,侵蚀了税基;地方政府重费轻税,保费丢税,税源被侵蚀,税收职能被弱化;费挡道,税让路,税“软”费“硬”,先费后税,妨碍了税收征管工作,破坏了税收的严肃性、统一性和完整性,甚至出现大量欠税、偷税现象。
(二)削弱了纳税人的纳税意识。1994年税制改革扩大了税法宣传,初步培养了纳税人的“税收观”,但收费的广泛和不合理又破坏了已创造的纳税环境。从纳税人角度来看,费与税同样为政府部门行使行政强制权征收,皆为纳税人负担,造成纳税人税费不分,费负重税负轻的事实为“税负重”的错觉所掩盖,使纳税人产生抵触心理,影响了自行申报纳税的积极性。从税务机关来看,现在不少税务部门受地方政府或部门委托代收各种费、基金,如市容费、粮油基金、菜篮子基金,节约用水费等,有的地方税务部门收税18种、收费12种,税费混征,更增添税费不分心理,削弱了纳税人的纳税主动性。
(三)削弱了税收的调控力度,进而削弱了中央政府对经济的宏观调控力度。在一定时期、一定社会总产值的条件下,政府征税与收费的总量也是一定的,存在两者相互转化的情况,必然导致征税的减少收费的膨胀。许多需要通过税收解决的问题,由于过多收费的介入,使得税收调控力度受到削弱,调控意图遭到扭曲。如:国家对农业和农林牧副渔等初级农副产品实行无税或低税政策,目的在于扶持其发展,减少工农产品的“剪刀差”,促进农民收入的增加。但多得惊人的税外收费使农民的经营成本和费用不断上涨,难以消化,农民负担较重,国家税收的政策意图很难落实,影响了农业和农村经济发展。
(四)降低了社会资源的配置效率,导致了各种社会腐败现象,增加了机构改革的难度。由于收费基本上归地方政府、部门和单位支配,助长了各类重复投资、重复建设和盲目建设,造成资源浪费。同时,收费增加导致政府机构预算外人员过多,无形中增加了机构改革的难度,也为腐败行为提供了滋生的温床。
二、税费改革的基本思路
(一)清理不合理收费,取缔一切乱收费。在各类收费中,有相当一部分是不合理收费和乱收费。对于不合理收费,应该进行整顿,将过高的标准降下来,将体现政府职能的行政管理性收费清理掉,对于一切乱收费坚决予以取缔。
(二)保留、分流部分合理收费。有些费用是属于收取工本费用性质的,如规费,因其是政府机关按照提供某种特定服务的实际成本收取的等价补偿,不但具有市场行为特征,而且是一种准商品的货币关系,具有一定的自愿性和平等性,对这部分合理收费应该保留,对于那些在政府职能之外由部门、单位提供的有偿性服务而收取的费用,应该转为经营性收费,根据市场原则在政府的指导和监督下收取。
(三)规范由政府机关征收的政府性基金。对于现行各类由国务院批准征收的专门用于经济建设和某项事业发展的基金,由于其具有特定的目的和用途,完全取消既不可能也不现实,因此,对于此类基金,应进行规范,专户储存,专款专用,并将之纳入财政预算进行管理。
(四)将已经实行多年、比较成熟合理的收费和基金实行费改税。
三、费改税的方案设计
(一)设计费改税方案的基本原则
1.规范管理原则。费改税的目的就是将名为收费、实为税收的各类收费和基金归入税收,一则增强税法的公开透明性和严肃性,二则提高政府依法行政的规范性。
2.减轻负担原则。费改税不是简单的归并,而是在清费立税、实行费改税的同时,有利于减轻企业和农民的负担。
3.集中管理原则。费改税的意义在于以税代费,增强以税理财的观念。因此,在费改税过程中,应该强调集中管理,集中理财,不能分散财权。
4.简化税制原则。将各类收费归并为税收时,应注意充分利用现有的税种,尽量避免随意开征新的税种,以利于简化税制,增强其可操作性。
(二)费改税的项目选择
费改税项目选择要建立在成本——效益分析之上。根据我国税费的现状及发展情况,主要列举以下几种有代表性的项目:
1.将公路养路费、过路过桥费、公路运输管理费等统一折算在燃油中征收燃油税,易征管且税基增长快。
2.将教育费附加、农村教育事业附加以及各种教育集资等合并开征教育税,保证地方教育资金来源。
3.将排污费、污水处理费、绿化费等一律改征环境保护税,根据污染源及污染程度确定征收差别比例税率,以加大其经营成本,增强环保意识。
4.将分散在各劳动、民政等部门征收的各种社会保障统筹基金合而为一,开征社会保障税,由企业、个人合理分担,为减轻企业压力,建立现代企业制度,保证公民基本福利水平提供充裕的资金来源。
5.将市容费等有关城市建设维护方面的收费、基金合并到“城市维护建设税”中,适当增加其税负,促进城市公益事业建设。
6.将目前向农民收取的乡镇统筹和村提留归并为乡镇社会公益事业建设税,纳入乡镇预算内管理,既方便征收工作,又提高透明度,有利于制止“三乱”,促进廉政建设和乡镇社会公益事业发展。同时,重新修订现行农业税条例,重新核定常年应税产量,以便进行农业税的计征。
(三)费改税的税收政策选择
1.税种权限划分。税种划分,原则上应按照原有收费、基金所属的类别级次确定其归属,多数应归入地方税,少数可作为中央与地方的共享税,如教育税等。
2.税率设计。费改税后应保持原有的收费规模,否则各行政事业单位在不能确保原有支出的情况下,会出现继续或变相征收该费的不合理现象。也不宜过高,应剔除不合理收费数额,以减轻企业、个人负担,理顺分配关系,如乡镇社会公益事业建设税税率不应超过农民人均纯收入的5%,究竟采用比例税率还是采用幅度税率还应因地因人均收入的情况进行确定。其他税种的税率设计也应遵循此项原则。但我们认为采用比例税率比较合理,这样有利于实现税收的公平原则。
3.税收管理权限划分。根据中国国情,税收的立法权应集中在中央,而归并后的税收征管权可以考虑下放给地方政府,以适应地方政府因地制宜地制定政策、加强调控的要求。
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