陕西同全国经济发达省区相比，农业在国民经济结构中所占份额大，“六五”以来，陕西财政用于农业的投入连年增加。“六五”时期为13.07亿元，“七五”时期为24.58亿元，“八五”时期为46.87亿元，几乎是每五年投资总额就翻一番。尽管总的看来投资效益较为显著，农产品生产能力有所提高，农业发展后劲增强，农业生态环境有所改善，但同农业在国民经济中的基础地位及政府未来发展农业的要求相比，仍然存在一些问题：

（一）农业资金供需矛盾仍很突出

由于地区经济发展滞后，96%的耕地属于中低产田，农业资源开发利用的程度较低，地方财政收入相对支出而言增加缓慢，各级财政尤其是县（区）财政大都入不敷出，因而财政支农投资规模受到限制，难以满足农业发展的需要。1996年陕西财政支农投资总额为14.37亿元，是近年来支持强度最大的一年。若扣除农口各部门事业费，平均每公顷农业用地仅能分摊到49.80元；农村人口人均仅能获得28.2元，远远低于全国水平。因此，政府只能组织实施一些规模及功能辐射较小的支农项目。

（二）财政支农资金管理体制不够健全

1.财权事权不清。国家财政对农业的投入和个人、农村合作组织以及社会有关部门对农业投入的界限不清。只要是与农业有关的项目，不区分项目的经济效益和社会效益的情况，一律都要国家财政拿钱支持。这等于国家拿钱把农业包了起来，造成了农业吃国家“大锅饭”的弊端，不利于加强农业内部经济核算和自身积累及发展。另外省财政和地、县财政对农业投入的权责也不清楚。省上包揽太多，负担过重。地县由于财力困难，对增加农业投入的责任没有落实，不利于发挥地县财政增加农业投入的作用，阻碍了农村投入积累机制的建立和完善。

2.时间效益差。农业资金从省上安排计划出手，到基层使用资金单位，经过环节多，在途时间长，资金运行缓慢，有些资金到使用单位后，已经错过农时不得不结转下年使用。有的地方由于财政困难，资金调度失常，有预算指标而拨不出款，资金到位很差，年终形成大量资金结转。有些农业项目从申请立项到批准立项延续的时间长，手续复杂。已经批准立项的项目，投资留有缺口，资金难以到位，且有少数项目从一开始资金就不落实，但为了调上级资金，不得不采取压低投资概算，使项目仓促上马。在建设过程中，项目预算不断调整，投资增加，但由于资金不落实，使项目建设期推迟或延长，有些项目还形成了“半拉子工程”，投资效益难以有效地发挥。

3.多头管理，使用分散，重复投资。现行管理制度把支农资金按其性质划归各有关部门分配和管理。各部门在分配安排资金时都有各自的计划，部门之间难以协调配合，也给财政部门的宏观调控带来了很大困难，导致了支农资金渠道紊乱，运行失调，项目战线拉得长，重复投资等问题，影响支农资金整体效益的发挥。

4.管理监督不严，胡支乱花问题仍很突出。支农资金虽规定有其用途和开支范围，但由于管理上缺乏有效的财政监督手段和约束机制，各部门既管项目又管钱，难以形成有效的监督约束机制。使用中随意挤占、挪用、转移、胡支乱花等违反财经纪律的问题仍很突出：一是基本建设挤占支农资金的现象非常普遍。把事业费中的生产性支出等同于基本建设投资。将一部分用于农业简单再生产的投资转移用于扩大再生产，致使农业简单再生产过程受到一定程度的影响。二是弥补事业、行政经费的不足。有的业务部门在分配安排支农专项资金时，总要给自己留一点，用于本应由行政或事业费开支的项目。三是一些单位无视财务制度规定，利用支农专款乱发奖金、实物和各种补贴，扩大了专款的开支范围。还有些单位乱提“管理费”和“中介费”等名目繁多的费用，使专款不得专用。

陕西经济发展的总体水平仍然较低，经济发展过程对农业依赖程度很高。然而，陕西农业基础又非常脆弱，农业提供的粮棉油等主要农产品仍不能满足社会经济发展的需要，加上农业增长的过程明显地具有稳定性差、波动性强等特征。因此，在今后很长一段时期内，各级政府必须革故鼎新，大胆探索，采取一系列行之有效的政策措施，大力支持农业持续稳定发展。

（一）继续稳定增加财政对农业的投入

根据陕西财政支农现状及农业发展的内在要求，政府应从两个方面来强化财政约束：一是保证地方财政支农投资增长幅度不低于地方财政经常性收入增长幅度；二是保证地方财政支农支出在地方财政总支出中的比重维持在12%左右。为此，财政部门必须做到：第一，要继续贯彻落实省委、省政府关于“省、地（市）财政每年新增财力的20%要用于农业，5%要用于扶贫”的决定，并保证落实兑现。县（区）财政要区别情况，对财政状况好的县（区），要按照省委、省政府的要求，足额增加农业投入；对于吃饭型或财政状况稍差的县（区），在财力分配时，扣除财政供养人员工资和必不可少的业务经费后，要先切出一块用于农业；对于入不敷出，连财政供养人员工资都难以保证的县（区），也要视财力情况，尽可能增加对农业的投入。第二，各级财政已经安排用于农业的各项支农专项资金及项目配套资金，要继续安排，根据需要，项目可以调整，支农资金总量不能减少，并要视财力情况尽可能增加。第三，各项农业事业费，要随着财政收入的增长而逐年有所增加，以保证事业发展的需要。第四，广开预算外增加农业投入的渠道。目前，对省委、省政府已经决定征收的防洪保安和重点水利建设专项资金、农田水利建设补偿费、粮食技术改进费等从预算外征收的各项用于农业的专项资金，要加大征收力度，及时足额解缴入库。第五，适当增加财政贴息规模，吸引更多的农业政策性信贷资金投入到农业生产领域。第六，大胆地利用世界银行贷款，争取上一些农业产业化项目。第七，充分发挥财政职能，有效地利用财政支农资金的“粘合”、“导向”作用，以民办公助、以奖代补、以工代赈等多种形式引导集体和农民个人增加农业投入。有条件的地方，还要继续完善和建立“以工补农”、“以工建农”制度，吸引社会资金投向农业。

（二）进一步调整财政支农投资结构

财政支农资金的投向，要遵循市场经济的规律，把重点集中在农户微观经济组织不愿或无力投资的产业项目和领域，即用于那些经济效益较低、生态及社会效益显著，但缺乏竞争力的农业项目和领域。按照这个原则，今后财政支农投资的重点和方向应该是：（1）粮棉油等重要农产品生产类项目。（2）农业基础设施类项目。（3）促进贫困地区乡村居民脱贫致富项目。（4）水土保持及生态环境改良项目。

（三）进一步强化地方政府的组织职能

财政支农资金使用的效果如何，与各级地方政府在项目实施中的组织职能及其效率密切相关。因为从总体上看，在各类项目实施中，财政资金投放量是相当有限的。只能解决一些关键环节、骨干工程或者只能保证重要建筑及施工材料的供应。项目的配套工程必须由地方财政配套及项目区群众集资来解决。在地方财政缺乏配套能力、农户缺乏现金投入的条件下，以劳动积累形式组织投工就显得特别重要。针对这种情况，政府应采取以下措施：（1）上级政府必须强化对下级政府的监督与管理，提高其参与财政支农项目实施过程的自觉性和主动性。（2）进一步发挥基层组织在财政支农项目实施过程中的统一规划、统一组织和统一指挥职能。（3）改革单纯以财政补贴为激励手段来调动项目区群众投工投劳积极性的做法，应同时结合运用行政、说服教育等行之有效的手段。

（四）进一步完善财政支农资金管理体制

完善财政支农资金管理体制的基本要求是：以提高支农资金使用效果为目标，按照既有明确分工又有相互协作，既能调动积极性又能相互制衡的原则。其内容包括：

1.划分事权，分级负责。划分事权，一是要分清国家财政投资和农民个人、集体以及社会其他部门对农业投入的界限。在社会主义市场经济条件下，国家财政支援农业的原则应该是让市场去调节。市场难以调节或者靠市场调节成本太高的，国家财政给予扶持。但国家财政扶持发展农业，并不等于把农业包养起来。二是必须按照现行财政管理体制的要求，彻底分清上下级财政对农业投入的责任。在具体操作过程中，要考虑项目的隶属关系、受益区域、投资额度以及项目区财政的财力及群众负担情况。一般来讲，隶属哪一级管理的项目，就以哪一级政府投入为主；哪个区域受益，就以受益区内政府投入为主。上级政府可根据项目投资额度的大小和受益区财政的财力情况，给予一定数额的补助。上级补助资金，可实行投资包干的办法，一次包死，超支不补，结余留用。彻底改变当前投入中存在的一提发展农业，不分投入是否需要，一律都要财政拿钱，一提财政拿钱，就盯住省财政要钱的现象。

2.建立农业资金决策机构。按照财政支农资金管理集中化的原则，将现行体制下由农业各部门管理和分配的财政支农资金，从其业务中划分出来，实行资金分配权、管理权和使用权分离，逐步形成分配农业资金的部门不能使用农业资金，使用农业资金的部门，不能分配资金。最大限度地发挥各部门的职能作用，分清部门之间的资金管理责任。实现上述目标的途径就是建立农业资金决策机构。农业资金决策机构应由地方政府主管农业的行政领导任组长，计委、财政和农业各有关部门组成。其主要职能是宏观研究分配农业资金。将农业资金的分配权集中于农业资金决策机构；农业资金管理、检查、监督权集中于财政；农业资金的使用权交给农业各有关部门。

3.实行项目目标管理责任制。项目目标责任管理是以合同为形式、责任为核心、效益为目标。在择优选项、确定目标、签订合同、落实责任、拨款控制、效益反馈、监督检查等方面，都有一套比较完善的做法。对资金的使用过程，形成立体控制、全方位监督，特别是在项目目标责任管理中，实行的“单据送审制”和“报帐核销制”。把财政部门的事后监督改为事前和事中监督，对于保证农业资金专款专用，起到了促进作用。因此，对大宗农业专项资金实行项目目标责任管理制度是提高支农资金使用效益的有效手段。