我国农业税制从1958年全国统一以后，已执行40年，虽然有些规定已陆续作了修改和补充，但是，其基本内容没有修改过。它与现实农业经济的实际情况很不适应，农业税制改革势在必行。

一、目前农业税制的问题

（一）农业税总体负担轻，且地区间不平衡。我国农业生产近年来有了很大的发展，单位面积产量不断增长，加上农村商品经济和多种经营的发展，农民的收入水平比以前有较大的提高。但是，农业税收入并没有随农业生产发展而相应提高，农业税的全国平均实际负担率（实征税额占农业实产量）不断降低。据统计，1952年农业税（包括正税和地方附加）实际负担率为12.2%，1957年降为11.6%，1961年再降为9.3%，1990年更降为2.62%。同时，在农业税总体负担较轻的前题下，不同地区间的负担水平相差十分悬殊，从一些典型调查材料看，有的地区或作物实际负担率高达15%，有的却在2%以下。农业税负担太轻，不利于国家集中资金进行现代化建设；农业税负担不平衡，不利于体现合理负担的税收政策，不利于调节纳税人之间的收入水平。当然，在考虑农民负担时，不仅要考虑税收负担，还要考虑农民的其他社会负担。农业经济改革后，农村许多事情由农民自己出钱出力去办，特别近年来各种集资和摊派比较严重，这些社会负担总额常常要超过农业税负担。在考虑调整农业税负担时，要结合整顿这些社会负担，进行综合调整。

（二）征收农业税的一些主要依据严重脱离实际。随着农业生产的发展和农村经济改革，征收农业税的一些主要依据，如耕地面积、常年产量等，由于没有及时进行重新核定和调整，使其严重的脱离实际。

从计税土地看，由于长期不丈量土地，形成计税土地不实，新开垦的土地过了免税期也未并入计税土地中，形成一些瞒地；有些损坏的土地也未及时调减，出现有地无税或有税无地的现象。

从常年产量看，我国自从1949—1952年的查田定产运动后，大规模的调整常年产量仅有三次：一是1958年改革税制，执行新税法，在降低税率的同时，曾普遍调减过常年产量；二是1961年农业生产遭受挫折大幅度减产时，曾普遍调减过常年产量；三是70年代在农业生产发展的基础上，很多省、自治区、直辖市又调整过常年产量。按规定，常年产量评定以后，一定五年不变，原则上应以纳税单位上一个五年的平均实际产量，做为下一个五年的常年产量，但实际上并没有这样做。现在使用的常年产量许多是1961年核定的，有的地区甚至仍使用1952年的常年产量。常年产量与实际产量差距很大，有的省在80年代初常年产量就仅占实际产量的15%左右。由于常产脱离实际，农业税的灾歉减免已无法用常产做为衡量尺度，农业税的税率与实际负担率差距过大也失去了意义。

从税率看，1961年调减负担时，有的地方采取税额包干的简单做法，有些地方采取按调减后的任务和常年产量套算税率，形成在一个地区有多少个纳税单位就有多少个税率的情况，使税率失去了本来意义。同时，由于农业税税额多年不变，包干到户以后，税额随着土地走，农民只知有税额而不知有常年产量和税率。有的地方税额只随“责任田”走，口粮田不纳税，也出现有田无税的现象。

（三）农业税的调节作用严重不足。农村实行以家庭承包为主的联产承包制以后，扩大了生产者的经营自主权，农村商品经济有了较快的发展，价值规律作用的范围相应扩大。在这种情况下，农业税收不仅要起筹集资金的作用，而且要对各种农产品的生产起必要的调节作用，促进农业经济向国家和社会需要的方向发展。而现行农业税制度，除农业特产税外，基本上是建立在半自给的农业经济基础上的，对土地的级差收益尚有微弱的调节作用，但对商品生产则基本不起调节作用，这个潜在的矛盾，随着农业商品化程度的提高已日益突出。另外，近年来我国农民收入虽有一定提高，但很不平衡，有人均收入高达数千甚至上万元的；也有的收入很低，人均不足百元的。农村出现一些专业户、重点户，如土地承包大户、林果园承包大户等等。这些农户在生产规模、产品分配形式，投资情况、成本情况、收入和积累水平等方面都不尽相同，有些相差十分悬殊。总之，农村经济发展相当不平衡，这些都需税收充分发挥调节作用，合理调节各地区、各类纳税人的经济利益，但现行的农业税制显然不适应这一要求。

二、农业税制改革方向

如果现行农业税制基本不变，适当调整常年产量和税率，对农业经济和农民收入不平衡的问题进行适当调整，是可以缓解目前农业税存在的问题，并可适应农业税征纳双方的习惯，有利于稳定农民负担，鼓励增产。但实际上，现行农业税制度中不论是常年产量核定，还是税率调整，都十分困难，工作量大、矛盾多，长期不断进行很难坚持，搞不好会出现很多新的矛盾。因此，这种做法作为权宜之计搞几年是可以的，从长远看不能根本解决问题。

现有人主张，将农业税改为征收农业综合收益税或所得税，采用累进税率。这种意见从理论上讲，负担比较合理，但是，在实际工作中是行不通的。我国农业税的纳税人，分散居住在全国广大的农村，据1992年统计，全国共有22077万个农户，分居在近百万个乡村中；还有17101个独立核算的国有农场，20多万个乡村办的农业生产企业。其纳税人数量之多，税源分布地域之广，是任何别的税种不可比拟的。因此，农业综合收益额或所得额的查实核定是十分困难的，搞不好反而会造成负担更不合理。另外，按实际收入累进课税，往往会起到奖懒罚勤的反作用；如按常年综合收益额或常年所得额课税，实际上等于核定每个纳税人的固定税额，虽可以解决奖懒罚勤的矛盾，但核定工作的矛盾将异常尖锐，异常复杂。在现实农业经营方式和税收征管力量的情况下，这种课税制度将是很难实行的。

对于农业税制改革方向，我们认为应将现行农业税一分为二，征收农业土地税和农业商品税。对农业土地税部分采用按耕地好坏而分等级的差别固定税额，以适当调节级差收益；对农业商品税部分应结合现行的农业特产税一并考虑，即将现行征收农业税的作物和农业特产税的征收范围合并组成，仅作为商品销售部分征税。这样，农业土地税部分能体现稳定负担、增产不增税的政策精神，而农业商品税部分，既可以发挥对农村商品经济的调节作用，又可以使国家财政随农村商品经济的发展而增加收入。当前，针对农业特产税的征收情况，改征农业商品税后，扩大了征税范围，更应加大征管力度，重点抓好三个环节：抓重点税源大户，象土地承包大户、林果园承包大户等；各类集贸市场，控制住农产品出售地；农产品收购环节，掌握好这条重要的农产品流通渠道。对农业土地税，应做好充分的准备工作，如重新丈量土地，核定等级，严格掌握计税土地的变更，同时为了鼓励加大农业投入，对土地进行改良，土地的征税等级，应保持一定时期不变。

关于农业税收负担问题，鉴于目前农业税平均负担较轻，适当提高一些负担是可以考虑的。但考虑到我国农民刚刚开始富裕（还有一些贫困地区），而且各种社会负担较重，所以，负担水平的提高不能过大，应结合整顿不合理的集资、摊派等社会负担同时进行，并应主要通过对经济发展和农民收入不平衡问题的调节，来达到提高平均税负的目的。对收入较高的地区、作物及重点收入大户，可调高一些；对贫困地区或一般农户应不调。

总之，农业税制改革，必须从农业经济整体出发，通盘考虑，从促进粮食生产稳定增长，促进农业向商品经济转化，促进农民生活逐步改善三方面为出发点来进行改革。另外，鉴于随着农业经济多元化发展，多种经营方式日趋复杂，而农业税收又不宜复杂、繁琐的情况，在农村只征一种近似全国一刀切的农业税是很难适应农业经济的各种复杂情况的。对某些收入过高的经营方式和需要调节的经济行为，可以分别开征一些地方性的行为税或调节税。