1994年的财税体制改革，对中央和地方政府间的利益分配格局进行了重大调整，初步建立起了地方税体系的基本框架。三年多来的运行实践证明，这一体系虽然发挥了积极的功效，但还远远不能适应“分税制”财政体制的要求，需要进一步健全和完善。

一、现行地方税体系存在的问题

（一）中央税和地方税的划分不规范。一是地方税种结构不合理。“分税制”改革时，国家为了保证中央收入，把收入较多且稳定的消费税、关税及海关代征的增值税、消费税划分为中央税，增值税、资源税、证券交易税作为共享税，把其他大部分税源零星分散、收入不稳、征管难度大、征收成本高的小税种划给了地方，使地方税税源零星分散，缺乏弹性，收入乏力。二是中央税和地方税的划分标准不一。现行财政体制在中央税和地方税的划分上，有的按税种划分，有的按行政隶属关系划分，还有的根据收入的需要划分，这种划分带来的弊端是：第一，在实际操作中容易发生混税、混库现象；第二，导致各级政府只关心自己所属企业的发展，不利于政企分开和现代化企业制度的建立；第三，容易造成地区封锁、盲目发展、重复建设等现象的发生，不利于社会主义市场经济的建立和发展。

（二）地方税收入规模小，易引发地方财政分配的不规范。从地方税的收入情况看，现行地方税虽然税种较多，但每一个税种所取得的收入额却十分有限，不利于调动地方组织收入的积极性。同时，由于地方税收入规模过小，难以满足地方支出需要，容易引发地方财政分配的不规范行为。特别是在地方财力缺乏、又无权开征新税的情况下，为了平衡地方预算，满足基本支出需求，地方政府会在正常的税收之外，开征一些收费和集资项目。

（三）现行税收管理权限的划分与分税制财政体制的要求不适应。我国目前的税收管理体制，是1977年国务院批转财政部《关于税收管理体制的规定》中确定的。根据这一管理体制，1994年划给地方作为固定收入的16个税种中，除屠宰税和筵席税外，其他税种都维持了原有高度集中的管理格局。这种高度集权型的税收管理体制，在很大程度上忽视了我国经济发展不平衡的基本情况，忽视了地方政府根据本地区特点发展地方经济、培育地方财源的要求，从而限制了地方积极性的发挥。

（四）税制改革不到位，影响了地方税体系的健全和完善。一是税收政策不统一、内外税制差别较大。在现行地方税种中，企业所得税、房产税、土地使用税、车船使用税等都只是适用于内资企业，对外资企业不适用。内外资企业两套税制，造成税政不统一，税负不公平，严重影响了企业之间的公平竞争，违背了市场经济中的“平等”规则，也不符合国民待遇原则。二是地方税税改的进展迟缓，不利于发挥新税制的整体效应，延缓了整个税制改革的进程，影响了地方税体系的健全和完善。

二、健全完善地方税体系的构想

（一）进一步完善现行税制，建立以营业税为主体税的地方税制结构。从我国国情看，在相当长的一个时期内，建立以营业税为主体税的地方税制结构，不仅可能，而且是现实的。这是因为：一是目前营业税收入占整个地方税收入的比重相对比较高，可以说已成为地方税的主体税种。以山东省为例，1994年营业税收入占整个地方税收入的比重为34.34%；1995年为33.57%；1996年为32.27%。在同一年份中，营业税收入占整个地方税收入的比重与其他地方各税相比是最高的。二是在目前和今后相当一段时期内，我国不宜再扩大增值税的征税范围，营业税的征税范围不宜再缩小。这是因为，在纳税人方面，企业财务管理人员素质参差不齐，财务结算制度不健全；在税收征管方面，征管人员素质和征管水平有待提高。如果不顾实际，继续扩大增值税范围，势必会加大税收征管的难度，其最终结果将造成财政收入的大量流失。

（二）优化现行地方税种，完善地方税政策。目前，我国地方税改革已明显滞后，许多现行的地方税种已远远不能适应新形势的要求，需要进一步改革和优化。目前亟需优化和完善的税种主要有以下几种：

1.城市维护建设税。在名称上，应改为“城乡维护建设税”。在内容上，一是征收范围扩大到广大乡村，通过开征此税，不仅为城市，而且也将为农村基础设施的改善和建设提供重要的资金来源；二是调整计税依据，将其计税依据改增值税、消费税、营业税的税额为销售收入，改变其附加税的地位，成为一个独立的税种。

2.城镇土地使用税。在名称上，应改为“土地使用税”。在内容上，一是调整征收范围，为了更好的保护国有土地，加强政府的宏观调控作用，应将该税的征收范围扩大到农村地区；二是调整计税依据，在国家对土地实行统一核定地价后，其计税依据由目前的土地使用面积改为土地价格；三是调整计税办法，由定额征收改为定率征收，使税负趋于合理。

3.房产税。现行房产税的计税办法有两种，一种是房产原值扣除10—30%后的余值计税，一种是按房产的租金收入计税。但这两种计税办法都存有较大的漏洞，一是由于近几年来，房产价格猛涨，使得帐面原值与房产的实际价值相差悬殊，按帐面原值征税不合理；二是按租金收入征税漏洞大，税收征管部门对房产出租收入难以控管。我们认为，应尽快对现行房产税政策进行改革和完善：一是统一纳税人，将纳税人确定为房屋产权的所有人；二是统一计税依据，一律按房产价值计税，房产价值由权威机构定期评估；三是税率在现有基础上再适当提高。

4.车船使用税。我国现行对车船征税的规定存在的问题，一是内外税制不统一，税制复杂，执行不便，税负不公；二是税负过低，不适应分税制财政体制的需要。为此，应尽快改革我国现行的对车船征税的政策，一是统一税制，公平税负，方便征管；二是适当提高税额幅度，考虑到近些年来我国经济的发展，在现行基础上应提高纳税额，提高幅度应与物价水平的提高相适应。

5.资源税。资源税目前存在的问题除征收范围小之外，税负不公问题也较为突出。因此，从保护和合理开发利用资源，调节资源利用中的级差收入考虑，建议尽早扩大征收范围，对各种自然资源的开发利用普遍征收资源税，并对现行资源税某些税目的税额进行调整，以均衡资源开发利用的税负。

6.个人所得税。从近年来个人所得税实施情况看，虽然取得了一些成效，但还存在不少问题，应加快改革步伐。一是扩大征税范围，改进生计费用扣除办法，平衡各征税项目的税负；二是实行双向申报制度和预扣税款制度，加大对违法行为的惩处力度。为了保证预扣税额制度的顺利实施，可在完善分税制财政体制时，统盘考虑将个人所得税划为中央地方共享税。

7.耕地占用税。该税种税负设计过轻，未能真正起到多占耕地多负担税收的作用。国家应针对目前大量耕地向非农业用地转移的倾向，为保护耕地资源，保证我国农业经济的稳定发展，要提高该税种的税负，真正达到遏制多占耕地的目的。

（三）加快研究开征地方新税，扩大地方税收规模。根据建立社会主义市场经济体制和增强税收调控功能的要求，我们认为，应加快对下列税种的研究并适时出台：一是社会保障税，二是遗产税，三是证券交易税。在研究开征新税的同时，应加快“规费税化”步伐，将目前征收的一些规费逐步改成税。这样，既规范了征收行为，也降低了征收成本，可谓一举多得。

（四）合理划分税收管理权限，赋予地方适当立法权。从目前世界各国情况看，地方税体系中税权的归属，尽管不同类型的国家各不相同，但大部分国家的地方政府都享有一定的税收立法权以及相应的其他税权，而我国的税权却是高度集中的。这种状况，使地方政府拥有的税权与应有的财权和事权不适应。税权的划分，应本着既能体现中央集中统一的权威性，又能体现地方政府相对独立性的原则，按照其层次的不同来进行，在我国具体可分为三大类：第一类是中央税权。在地方税中，有一些税种事关全国统一大市场的形成，事关地区间的平衡，事关中央税和中央地方共享税税基，在宏观调控中有重要的地位和作用，这些税种的税权应集中在中央。如营业税、资源税、证券交易税、农业税、土地增值税、固定资产投资方向调节税等。第二类是中央与地方共有的税权。这些税种的影响虽然也是全国性的，但影响程度远不及第一类税种深，同中央税和中央地方共享税税基的关系也不大，对这类税种，中央可拥有立法权、解释权、开征停征权，地方政府在中央规定的幅度内拥有税率调整权和税收减免权。如城乡维护建设税、土地使用税、耕地占用税、遗产税、社会保障税等。第三类是地方税权。对税源在地区间分布极不均衡、不影响全局和周边地区经济的平衡发展，尤其不会对中央税和中央地方共享税税基构成威胁的税种，原则上应将税权完全放给地方，让地方根据本地情况和特点，决定是否开征。如车船使用税、房产税、屠宰税、契税、牧业税等。但是，地方拟开征的新税，必须经同级人民代表大会审议通过，然后报全国人大或国务院审批，经同意后才能立法开征，以形成地方税的制衡机制。

（五）建立科学严密的地方税征管体系。建立健全地方税征收管理体系，是健全完善地方税体系的重要内容。我们认为，主要应从以下几个方面着手：第一，建立一套完整的地方税征管机构。一是严格坚持各税各管的原则；二是建立健全国家、地方两个税务机构在税收征管上的工作联系制度，增加信任，搞好协调，加强配合；三是加快税务机构职能的转换，实现税政和征管的彻底分离；四是按照国家税务总局提出的征管模式，进行内部机构的调整，提高税务人员的素质，建立和完善各项工作制度，确保征管目标的实现。第二，加大税收征管改革的步伐，建立以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查的税收征管模式。在此基础上，广泛建立税法公告制度，稳步推行税务代理制度，根据地方税收征管工作的特点，针对城市和农村的不同情况，因地制宜地推进征管改革，逐步实现税收征管的现代化、法制化、科学化。