这些年来，预算外资金的管理问题一直困扰着各级政府和财政部门。从中央到地方，对管好预算外资金所下的力度不谓不大，制订的办法不谓不多，但总体而言，管理上存在的问题仍然不少。笔者认为，要从根本上消除预算外资金管理中所存在的种种弊端，必须把预算外资金纳入财政的笼子，实行预算内外资金统管。这是预算外资金管理改革的一个方向。

一、实行预算内外统管的必要性

1.这是社会主义市场经济体制的客观要求。过去，预算外资金虽然定义为财政资金，但规定由各部门和单位自收自支，即它的所有权、使用权属各部门、各单位。既然其所有权不归国家，使用权不归政府，那么作为国家财力分配的总管，代表政府理财职能的财政部门，事实上也就失去了对它的管理调控权，这显然与社会主义市场经济体制的客观要求相背离。社会主义市场经济秩序的规范化，要求国家预算必须具有统一性和完整性，必须健全财政职能，建立一个有效的财政宏观调控体系。通过调节市场经济中各分配主体之间的分配关系，进行必要的集中分配，从财力上保证国家履行政治和经济职能而发挥其宏观调控作用。而预算外资金的存在，必然使财政预算收支与预算外资金收支相互脱节，在流向上相互分离，流量上不能相互补充。财政预算内外的双轨分配必然会导致国家财力分散，削弱财政预算分配的主导地位，造成社会主义市场经济由国家、地方、部门、单位同时参与调节的混乱局面。

2.这是分税制财政体制改革的要求。分税制财政体制改革的目的，就是要按照事权与财权相结合的原则划分中央与地方财权，适当提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占整个财政收入的比重，通过转移支付办法，增强中央财政的宏观调控能力。我们不难发现，实行分税制后，一些地方一方面呼吁要增强政府调控能力，加强预算外资金管理，强化财政约束机制；另一方面又尽量动用基金、收费项目压挤国税和共享税的税基，将预算内收入转到预算外。原因何在？预算外收入尽管由各部门和单位自收自支，但毕竟也是地方的一块收入，管理问题仅是地方政府与所属部门的内部矛盾，扩大地方收入却是共同目的。目前，很多地方预算内外收入已基本持平。如果预算外收入仍以比预算内高得多的速度继续增长下去，即使中央预算内这块比重提高了，但预算内资金都跑到预算外去了，那么，中央预算内比重提高又有什么意义？提高财政收入占GDP的比重又如何实现呢？

3.这是振兴财政的要求。振兴财政的最终目的是改善国家财政状况，使政府承担起社会主义市场经济条件下应当承担的任务。但振兴财政的内涵决不是一个简单的解决增收节支的问题，而是要增强财政功能，建立一个与市场经济发展相适应的新财政体系。改革开放以来，为克服旧财政体制统得过死、集中过多的弊端，进行了以放权让利为基本思路的多层次多环节的改革。但由于条件所限和经验不足，把权限直接放到各部门和各单位，引发了社会财力的过度分散，同时没有及时建立必要的管理措施和监督机制，致使社会财力分配无序化，滥收费、乱摊派现象泛滥，大量腐败现象由此滋生；大量财政性收入流入预算外，财政供给不足，各个方面就“创收”、“集资”，结果又直接或间接地挤挖国家财力，进一步导致财政供给不足，财政功能衰退，形成一个“怪圈”。所以要振兴财政，就要强化财政功能，理顺国家财力分配关系，杜绝国家财力漏失。把一切属于履行政府职能依法取得的收入一律纳入国家预算运行轨道，是完全必要的。

二、预算内外统管的终极模式探讨

国务院《关于加强预算外资金管理的决定》明确指出，预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位自有资金，必须纳入财政管理。《决定》的发布不但为当前加强预算外资金管理制定了法律依据，也为今后预算外资金逐步纳入到预算内管理奠定了基础。

那么预算内外统管的终极模式如何设置呢？目前在一些地方实行的管理模式是将预算外资金纳入预算管理，即按照预算内资金管理体系对全部预算外资金实施规范化、法制化、系统化管理，也就是建立起“第二预算”，其中第一预算解决吃饭问题，第二预算解决建设问题。

笔者认为，这种模式只是按预算内资金的管理方式去管理预算外资金或称建立“准预算”，仍然没有把同一财政性质的资金进行同一管理。把占相当比重的一块财政资金放在体制外安排收支，这显然是不符合规范化分税制财政体制改革方向的。同时第二预算的存在必然会与第一预算“争势力、夺地盘”，削弱中央财政收入所占的比重和整个国家财政的宏观调控能力。财政分配程序规范化是社会主义市场经济秩序规范化的客观要求。目前，财政预算分配虽说在现实中仍存在着有法不依，执法不严等诸多不尽如人意之处，但毕竟形成了一套比较完整的分配及制约机制，并正在逐步向法制化规范化前进。相比之下预算外的财政分配即“第二预算”仍具有很强的随意性，与建立法制化，规范化的财政分配秩序的要求相距甚远。适应社会主义市场经济的财政分配模式，应该是建立以税收分配与为主体，辅之以少量基金规费收入的规范的公共分配体制。为此，实行预算内外统管的终极模式应该是取消预算外资金，规范财政收支范围，将一切政府依法取得，有权支配的财政性收支全部纳入国家财政预算监督管理的轨道。

三、实行预算内外统管需要解决的一些问题

1.完善财政立法，以法律手段规范财政收支行为。要按照社会主义市场经济的要求，尽快修订那些适应原来形势发展而不适应当前形势发展的法规，同时抓紧制定新的法规，明确界定财政收支范围、分配原则及管理办法，使之以法律的形式确定下来，以利依法行政。

行政费支出属于政府提供的公共产品费用，理应完全由财政供给。政府部门应无偿为企业、居民提供服务（事实上这部分服务费用已由企业、居民缴纳税收间接提供）。同样地，政府部门提供某些特殊性服务，如颁发各种许可证，权利证书等，为体现公平原则而收取的费用及对违法者课以的罚金，也理应归政府所有，上缴财政列入预算收入管理。

取消各种摊派行为。企业和公民只有依法纳税的义务，没有接受各种摊派的义务。可将一些确属社会公共消费需要的摊派项目转化为特定税种，纳入国家税收管理体系。对一些小范围或特定对象消费的产品也可采取政府提倡，社会团体主办，财政、审计监督的办法，实施费用分摊。

改革现行的各类体现政府职能的基金、附加的管理制度，按不同性质分别将其纳入国家建设预算，或纳入财政预算列收列支，实行专项管理。

以社会共同需要为原则整顿事业费支出。按照公共产品理论，对于属于全体居民享受或关系到国计民生的公共事业，其所需经费应当按公共产品费用原则由政府提供，并严格制定制度防止其滥收费（如普及教育、气象、基础性科研等）；对于部分人享受但在部分人享受的同时，整个社会也得到一定利益的准公共产品费用（如高等教育、科技推广等），以及为广大居民提供基础服务为主同时又具有为部分人服务，其费用成本随使用人增加而增加的准公共产品（如医疗卫生），应当由政府与个人共同分摊。对于这类事业要按照“成本原则”核定收费标准，经常性开支由个人负担，政府“以事定支”或承担主要房产设备建设补助费；对于纯属向特定人员提供服务，具有市场竞争性的事业单位则应完全把它推向市场（如各种设计室、院等）。

2.要规范化地处理中央与地方、上级政府与下级政府的财力分配关系，并使之保持相对稳定。预算外资金之所以迅猛膨胀，预算内资金转到预算外之所以屡禁不止，这无不与上下级财政分配关系不规范有关。在分税制财政体制改革前，中央财政经常在预算内采取集中资金的措施，地方不愿意将收入全部纳入预算盘子，以致将预算内资金转作预算外收入的事时有发生。分税制后，一些省对市县的体制除按分税制的要求划分收入外，又将地方增收部分另按比例上交。地方为既得利益，宁增部门和单位收入以减少支出，也不增财政收入，所以财政部规定的83项行政性收费项目至今仍难全部纳入财政预算。因此预算外资金纳入预算内统管，中央与地方，上级与下级的分配关系要规范、要稳定，要维护地方的既得利益。否则，今日取消了预算外资金，明天必会出现“预算外资金第二”。同时要明确划清中央与地方的财税立法权限，在确保中央财力和财税政策统一的前提下，授权地方立法机关和政府在中央授权范围内，制订本地区的具体管理办法和开征地方税种，以便地方各级政府因地制宜地管好用好本级财力。

3.要尽快出台新的行政事业财务会计制度。新的《行政单位会计制度》、《事业单位通用会计制度》（征求意见稿）已经取消了“财政专户存款”、“预算外收入”科目。也就是说以后在行政事业单位财务中再没有“预算外收入”这个概念。新颁布的《事业单位财务规则》也将事业单位的预算外收入不直接列入单位收支（经批准不上缴除外），规定其应当缴入财政专户，经财政拨付后才列作事业收入。应该说，预算会计的这项改革步子是大的，是适应分税制财政体制改革和社会主义市场经济体制对预算会计的核算方法和核算内容所提出的要求。尤其是国务院颁布的《关于加强预算外资金管理的决定》，对单位通过市场活动取得的经营服务收入不再界定为预算外资金后更证明了这点。而且《决定》所指的预算外资金仅指单位为履行或代行政府职能而收取安排的行政事业性收费、基金和附加收入等，并要求今后要积极创造条件将应当纳入财政预算管理的预算外资金逐步纳入财政预算管理。因此，新的会计制度出台后，实际上也为取消“预算外资金”这一概念，在国家预算收支科目中设置相应款项，将各项体现政府职能依法取得的收入都列入预算，在会计核算上以“应缴预算收入”的形式上缴财政，统一安排支出创造了有利条件。