党的十五大从我国社会主义初级阶段的实际情况出发，强调了调整和完善所有制结构的重要性。明确指出，继续调整和完善所有制结构，进一步解放和发展生产力，是经济体制改革的重大任务。我们认为，完成这一任务的关键是要充分发挥财政分配的调控作用。因为财政分配作为生产要素的分配，直接影响着国有经济的发展速度、产业结构和地区分布结构；作为生产成果的分配，直接影响着不同所有制形式的发展后劲，进而影响着所有制结构的调整。因此，财政要转变职能，充分发挥宏观调控作用，积极参与所有制结构的完善，国有经济结构的调整。

一、进一步解放思想，树立“国有经济是发展社会主义经济的手段”的新观念，是加快国有经济结构调整的前提

目前，我国所有制结构严重不合理，主要表现在：国有经济在国民经济中该进入的领域进入不足，不该进入的领域却进入过多。国有企业几乎遍及所有的产业部门，一般竞争性行业占有大量国有资产，而在国民经济的一些重点行业、基础行业中国有资产的投入却严重不足，使这些行业成为国民经济发展的“瓶颈”。国有经济这种不合理的分布结构既导致了国民经济结构的不合理，也影响了国有经济功能的充分发挥。这种不合理的国有经济结构，历史地看，是由不合理的财政分配结构形成的，但深层地看，是对所有制结构问题的认识偏差造成的。

长期以来，我们对什么是社会主义这个问题的认识并不是完全清楚的，在所有制关系问题上，把社会主义经济等同于国有经济，以为搞社会主义就是搞国有经济，脱离生产力发展水平和发展阶段空谈所有制结构，结果导致在所有制政策上的偏差，走上了超越生产力发展阶段的穷过渡的道路，搞“一大二公”，以为越“公”越好。“资本主义的尾巴”割了又割，试图把分散的个体经济迅速过渡到集体经济，把集体经济迅速过渡到全民经济，片面追求国有化程度。相应地，财政为配合这种宏观经济政策的总体需要，实行区别对待的财政税收政策，对不同所有制经济实行高低不同的差别税率，限制非国有经济的发展，不是通过共同发展来壮大国有经济，而是通过削弱非国有经济来发展国有经济。实践证明，这种作法脱离了生产力发展阶段，是错误的。

党的十一届三中全会以后，在所有制政策上，实行了坚持公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针，不合理的所有制结构有所调整，但是，由于没有树立“国有经济是发展社会主义经济的一种手段”的观念，因而，在经济改革中经常遇到姓“社”姓“资”、姓“公”姓“私”问题的困扰，影响所有制结构调整的进程。表现在财政分配上，支持多种所有制形式共同发展的财政税收政策环境迟迟得不到形成，国民待遇原则一直得不到贯彻，不同所有制企业税负畸轻畸重，缺乏公平竞争的财政税收机制。

党的十五大在总结历史经验的基础上，从我国社会主义初级阶段的实际出发，提出了继续调整和完善所有制结构的任务。要完成这一任务，财政分配必须进一步解放思想，认识上要到位，树立“国有经济是发展社会主义经济的手段”的新观念。只有这样，财政分配才能把发展生产力放在首位，按照生产力发展的要求来合理配置不同的所有制经济形式，避免离开生产力发展水平和发展阶段而空谈生产关系的过渡，片面追求国有化；才能摆脱姓“公”姓“私”问题的束缚，把邓小平同志提出的“三个有利于”的原则落到实处；才能制定出合理的财政税收政策，促进国有资产的合理流动与重组，加快国有经济结构的调整，从整体上搞活国有经济，进而形成合理的所有制结构，促进生产力的发展。

二、按照国有经济的产业优势调整财政政策与财政分配结构，是加快国有经济结构调整的重要手段

财政要支持国有经济结构调整，要有所为和有所不为。首先必须明确在国民经济的行业中，哪些国有经济应该进入，哪些国有经济应该退出。也就是说，首先要按照国有经济是经济发展手段的要求，对国有经济进行产业定位。根据我国目前所有制结构现状和国内外国有经济运作的实践，从产业定位上来看，国有经济主要是退出一般性竞争行业，充实加强基础产业、基础设施领域和主导产业。基础产业，如交通、运输、电讯、电力等产业，是国民经济运行的基础环境和支撑系统，主导产业是国民经济发展的动力系统。这些产业对资金和技术优势的要求比较高，非国有经济往往无力或不愿意进入，而国有经济定位于这些产业，既有利于充分发挥自身优势，也有利于国民经济的良性循环发展。通过这些领域的国有化，既可以为整个国民经济运行创造一个良好的基础设施环境，来支撑整个国民经济的持续发展，又可以保持国民经济技术上的先进性，来拉动整个国民经济的快速发展。

为了加快国有经济结构的这一战略性调整，财政分配必须充分发挥导向作用，从政策上、资金上予以大力支持。一是促进资本集中。资本集中是调整国有经济结构最迅速、最有效、最有力的杠杆之一。资本集中的形式很多，其中财政通过出售应该退出领域的国有产权，把所得到的国有资产收益集中起来，用于增加应该加强领域的国有资产投入，是实现国有经济结构调整的一种重要手段。二是促进资本积累。对基础产业和基础设施等国家急需发展的产业领域的国有全资老企业继续实行税后利润暂不上交的办法，并切实保证免缴利润用于企业的生产发展。对其他领域的国有企业一律恢复收缴利润制度，并将收缴的利润用于再投资。对国家应该退出领域里的长期扭亏无望的国有企业一律取消亏损补贴，通过实行兼并、破产、改制等方式加以解决。三是增加财政注资。通过调整财政支出结构，增加财政对基础产业和主导产业领域里的国有企业技术改造和基本建设等预算投入，通过返还企业所得税等形式对国有经济结构实行增量调整，同时，继续落实将“拨改贷”形成的债务和1989年以后的基本建设经营性基金形成的债务转为国家资本金，以及冲销银行呆帐坏帐准备金等政策，为国有经济结构调整创造条件。

三、完善的社会保障制度，是加快国有经济结构调整的社会环境条件

目前，我国国有经济结构调整的一个最大障碍就是企业人员负担过重的问题。一是企业富余人员过多，据估计，目前国有企业在职职工中约有20%以上是富余人员。二是企业离退休人员过多，目前已达1000多万人。还有其他一些社会负担。国有经济结构的调整，必然要分流出大量富余人员，分离企业办社会事业的职能。大量富余人员和离退休人员的后顾之忧问题即社会保障问题得不到解决又会反过来制约着国有经济结构调整的步伐。因此，完善的社会保障制度是保证国有经济结构调整得以顺利进行所必需的一个非常重要的社会环境条件。近年来，我国的社会保障制度改革有很大进展，但还不适应国有经济结构调整的需要。为了解决国有企业人员负担过重的问题，为国有经济结构调整创造一个良好的社会环境，根据目前我国的实际情况，社会保障制度的完善可以分为两步走。

第一步，即近期内，主要是完善城镇居民基本生活保障制度，切实保障失业人员和下岗职工的基本生活需要。这是目前政府面临的重要任务之一。为此，财政要合理确定基本生活保障水平，并积极解决社会保障的资金来源问题。基本生活保障标准的确定，既要考虑我国城市之间的地区差异，不宜制定全国统一的标准，也要考虑经济发展水平和财政承受能力，标准不宜定得太高。财政既要切实保证现有社会保障的资金来源渠道通畅和使用安全，又要积极开辟新的资金来源渠道，通过出售一些国有资产、调整财政支出结构增加用于社会保障方面的财力。同时，还要把基本生活保障和再就业结合起来统筹考虑，通过建立职工再就业基金，促进失业人员和下岗职工迅速实现再就业，变“输血”机制为“造血”机能，这是解决失业人员和下岗职工基本生活保障的治本之策。

第二步，即从长远来看，是要建立以养老、失业、医疗保障为重点，社会保障、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障相结合的多层次的比较完善的社会保障制度。鉴于目前我国社会保障分散管理、政出多门、政务不分、互相扯皮、缺乏统一协调的状况，一是要理顺社会保障管理体制，国务院可以明确分工，由国家计委负责社会保障计划的协调工作，劳动部负责研究提出社会保障政策，财政部负责社会保障收入的征收管理和社会保障基金的投资和支付；二是促进个人收入包括工资、福利如住房等收入分配的货币化和明晰化，为开征社会保障税，建立社会保障资金的稳定来源机制创造条件；三是切实保证社会保障的社会性质，扩大社会保障覆盖面，逐步取消社会保障水平和政策的成份差别和行业统筹，转向社会统筹，建立统一的类别齐全的社会保障体系，促进劳动力资源跨地区、跨行业、跨所有制流动，从而从根本上解决人的流动对国有经济结构调整的约束。

四、完善的国有资产管理体制和财税体制，是加快国有经济结构调整的体制基础

目前，我国的国有资产按照国家统一所有、分级管理的原则，分别隶属于中央各个部门和地方的众多个部门管理。由于这种隶属关系，导致企业所得税和利润也按隶属关系缴纳。而这种按隶属关系上交企业所得税和利润的分配制度，使得国有经济结构的调整必然与政府部门之间的利益、中央与地方的利益、地方与地方之间的利益交织在一起，这种交织又往往使国有资产重组过程中中央与地方、地方与地方之间的利益发生冲突。因为国有经济结构的调整很可能会改变这种隶属关系，会使那些在国有资产重组过程中丧失原有企业的政府部门失去一个税利来源，因此，由于部门利益局限，这种隶属关系不利于国有资产的流动与重组，会严重阻碍国有经济结构的调整，不利于从总体上搞好国有经济。因此，必须打破这种隶属关系，成立国有资产产权经营公司，分别代表中央政府和地方政府进行产权经营。国有资产产权经营公司具有双重身份，对一般企业来讲，它是股东；对政府来讲，它是企业。但它又与一般企业不同，它只经营产权，中央政府与地方政府分别凭借其在公司中所占有的产权份额来收取产权经营收益。这就改变了按隶属关系上交利润的制度。同时，改变现行按企业隶属关系上交企业所得税的制度，实行企业所得税由中央与地方共享的税收制度，共享比例为其在产权公司中所占有的产权份额。这样由于维护了中央与地方、地方与地方之间的既得利益格局，因而有利于国有经济结构的调整。

五、坚持促进国有产权的合理流动重组与加强国有产权监督相结合，是加快国有经济结构调整的重要原则

国有经济结构调整必然要求国有产权的合理流动与重组。在国有产权流动的过程中，如果缺乏对国有产权的有效监督或监督不力，就会导致国有产权及其收益的流失。国有资产是全国人民的共同财产，国有资产及其收益流失是全国人民所不允许的。因此，坚持促进国有产权的合理流动重组与加强国有产权监督相结合，防止国有资产及其收益流失，是加快国有经济结构调整过程中必须坚持的一项重要原则。目前，在国有经济结构调整过程中，存在的一种重国有产权流动、轻国有产权监督的倾向，应引起足够的注意。这种倾向在目前产权转让市场不完善、行为不规范、国有资产监督机制不健全的情况下，容易造成国有资产的大量流失。财政作为国有资产管理部门，必须把促进国有产权流动与加强国有产权监督有机地结合起来，抓紧建立健全既有利于促进国有产权流动重组又有利于加强国有产权监督的机制。国有经济结构的调整要充分发挥市场机制的基础性作用，促进国有产权的合理流动与重组。鉴于目前产权市场发育滞后使国有资产流动难和产权转让不规范造成国有资产流失的问题，财政要积极建立健全产权转让市场。这样，一方面产权市场的形成，可以扩大产权交易的信息量，从而最大限度地促进产权流动与重组，促进产权市场形成产权价格的市场竞价机制的建立，防止低价转让国有资产而造成流失。另一方面通过完善国有产权转让的信息网络系统，可以为财政跟踪国有产权的流动，监管国有产权转让行为提供信息服务，及时发现问题，将国有资产损失减少到最低限度。在产权转让过程中，必须保障国有股权利的落实，按照同股同权同利的原则参与企业利润分配，防止国有产权虚置或侵蚀。财政监督部门必须切实负起责任。同时，要充分发挥社会中介机构和社会公众的监督作用。