经过多年的改革与发展，我国已初步建立起以社会保险为核心，社会救济、社会福利、社会优抚和安置相配套的社会保障体系，并发挥了积极作用。但同时也面临许多亟待解决的困难、矛盾和问题。党的十五大对建立社会保障体系，加快社会保障制度改革，提出了明确的战略目标和要求。要实现这一目标，必须认真研究抓好以下几个方面的工作。

一、把企业解困与城市居民最低生活保障制度并轨

近年来，在企业改制和经济转轨过程中，不少国有企业处于停产或半停产状态，大量职工下岗、失业，生活困难，再就业压力加大。党中央、国务院对此高度重视，制订了一系列政策，采取了积极的措施。各地也相继出台了一些相应的办法，包括设立解困资金等，为解决下岗职工生活困难发挥了积极的作用。但也出现了一些问题，比如，有些“帮困政策”与现行城市居民最低生活保障制度明显重复和交叉。最低生活保障制度已经包括了特困职工在内的全体居民，无论在岗、下岗、失业，无论是干部，还是工人，只要家庭人均收入低于最低保障标准，都能得到政府救济。而政府设立的帮困资金救助范围只面向困难企业，且不考虑家庭其他成员收入状况，只看本人的工资，这就扭曲了正常的社会保障机制，混淆了政企职责，容易诱发企业和职工的依赖心理。因此，必须创造条件，尽快把政府对困难企业职工的生活救助，全部纳入城市居民最低生活保障制度。

二、对各类社会保障基金实行财政统管，统筹安排

长期以来，社会保障基金以部门为主，一个部门既管政策又管基金，不利于监督管理，这种局面必须尽快改变。《国务院关于加强预算外资金管理的决定》明确规定，社会保障基金是凭借政府信誉强制建立、体现政府职能的专项资金，在社会保障预算制度建立以前，社会保障基金要全额纳入财政专户、实行收支两条线管理。这就要求财政对社会保障基金实行统管、一个“漏斗”。目前，山东省级已全部统管，效果很好。鉴于各市地县工作进展不平衡，应进一步着力把握好以下几点：

1.统一收缴票据，强化源头控制。目前，对社会保障基金的收缴，各部门使用的票据多种多样，不利于基金的集中统管，应由省财政部门统一印制、发放社会保障基金收缴的专用票据，并建立票据领用、核销制度，加强源头控制，防止社会保障基金的流失。

2.建立省、市、县三级社会保障基金财政专户的结算与缴拨款制度。多年来，各项社会保险基金在省、市、县三级间的转移，都是通过部门的银行专用帐户来进行。不仅与财政统管的要求相悖，手续也十分繁琐，还会增加资金的在途时间，造成不必要的损失。因此，对各项社会保险基金和调剂金的上缴与下拨，都应直接通过财政专户间的缴拨款来完成。对实行社会保险市地统筹的地方，各项基金的收入与支出也应直接通过财政专户间的结算来完成。这样不仅可以大大提高工作效率，而且也有利于财政的集中监管。

3.单独设立社会保障基金财政专户。近几年，山东省各项社会保障基金的规模增长很快，到去年底已达125亿元。目前，全省各地社会保障基金财政专户的管理形式有两种：一种是单独设置的社会保障基金财政专户，另一种是设置在预算外资金财政专户之下的社会保障基金财政专户。国务院规定，社会保障基金暂按预算外资金进行管理，但并不是讲社会保障基金就是预算外资金。同时，社会保障基金还有保值增值的特殊要求。因此，可以考虑将目前的两种管理方式，统一改为单独管理，即各级财政部门均设置独立的社会保障基金专户。

4.打破险种界限，结余调剂使用。1996年底，山东省各项社会保险基金结余额达64.2亿元，其中：企业职工养老保险基金34.6亿元，失业保险基金5.1亿元，工伤保险基金0.4亿元，生育保险基金0.4亿元，机关事业单位养老保险基金7.4亿元，农村养老保险基金16.3亿元。各项社会保险基金结余分布很不均衡。各项社会保险基金虽然都有其特定用途，但都是用于社会保障方面。在某一项保险基金暂时出现收不抵支、矛盾突出的情况下，应利用其他保险基金的结余进行临时弥补，待该项保险基金的收支状况改善时再予以偿还，或通过调高基金征缴比例来逐步解决。这样，不仅有利于充分发挥各项社会保险基金的整体效益，增强社会保险基金抵御风险的能力，充分体现“专款专用”的原则，也可以避免基金征缴比例的大起大落。

三、各类社会保险经办机构都应“吃皇粮”

目前，山东省有四种类型的社会保险经办机构，（1）劳动保险机构，负责经办企业职工养老、工伤、生育保险；（2）劳动就业服务机构，负责经办企业职工失业保险；（3）机关事业单位社会保险机构，负责经办机关事业单位养老保险；（4）农村养老保险机构，负责经办农村养老保险。这些保险经办机构的财务制度为自收自支，其经费均按一定比例从基金中提取，实际是企业、单位和个人直接负担。目前，人均提取的管理费，是其他党政机关人均经费的几倍甚至十几倍。这不仅加重了企业、单位和个人的负担，破坏了基金的完整和统一，也产生了不少违法乱纪问题。

去年7月份，国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》和全国统一企业养老保险制度会议决定，企业职工养老保险经办机构经费要“吃皇粮”。这是国务院为保证养老基金专款专用，加强经办机构经费管理而采取的重大举措，山东省已确定从1998年1月1日起，省、市、县三级的企业职工养老保险经办机构一律取消从基金中按比例提取管理费的做法，所需经费全部由同级财政解决。这样虽然会直接增加财政支出，但从整体上、从长远看，国家财政的负担并不会加重。

四、按“保、转、撤”三种方式调整公费医疗享受范围

医疗保障是一个带有普遍性的难题。近几年，各地对公费医疗进行了许多改革和试点，取得了明显效果，但也面临不少矛盾和问题。如省直享受公费医疗人数每年以6%左右的速度递增，年增加近万人，公费医疗超支总额每年达3000多万元，年递增32%，财政压力很大。造成这种状况的原因很多，其中公费医疗享受范围过大、个人负担水平过低等都是重要因素。

目前，山东省直公费医疗经费管理主要有“统管”和“包干”两种形式：所谓“统管”，就是医院管理为主，节余留用，超支分担的办法。所谓“包干”，就是省财政部门确定公费医疗包干定额后，将经费拨给省卫生部门，再通过卫生部门拨给享受单位包干管理和使用，节余归单位，超支不补。据统计，省直公费医疗现有享受单位341个、14.9万人。其中：实行统管的单位278个、4.45万人，实行包干的单位63个、10.45万人。

近几年，随着机构改革、事业单位预算管理方式变革和人员调整，公费医疗对象和范围亟需进行调整。据统计，目前山东省直统管公费医疗4.45万人中，有1.32万人需要重新进行调整。具体可采取“保”、“转”、“撤”三种形式进行。一是“保”，即对部分情况特殊的单位，继续保留“统管”待遇。二是“转”，即对有收入、但吃财政拨款的原差额预算单位，原则上由统管改为包干办法。三是“撤”，即对有收入、但不吃财政拨款的原自收自支和企业化管理单位，全部停止公费医疗待遇。这样，就可以将部分单位和个人从公费医疗享受范围中清理出去，净化财政支出，从根本上减轻财政负担。

五、打破行政隶属和条块关系，按区域、人群配置卫生资源

资源短缺与浪费并存，是当前卫生资源布局中的主要问题。在城乡配置上，卫生资源过多地集中于城市，而农村配置严重不足。如全国平均每千人拥有病床2.41张，有的大城市高达10张以上；全国平均每千人拥有医师1.21人，有的大城市高达6人；而农村平均每千人只拥有病床1.6张、医师0.46人。从配置的情况看，部分大中城市CT、核磁共振等大型医疗设备的拥有量已经“过剩”，而农村特别是边远地区还缺乏必要的检查治疗设备。据测算，城市人均卫生费用为农村人均费用的3—5倍。

在区域配置上，由于条块分割，缺乏宏观上统一的规划和管理，造成医疗卫生机构分布很不合理。部门、行业、企业、部队等，都根据各自的需要举办医疗机构、增加病床、扩充人员、购置设备，造成一些地区机构、服务重叠，在同一区域内集中了从属不同部门的、不同层次的、职能类同交叉的多个医疗机构。结果，该大的大不起来，该小的小不下去。大医院经常“人满为患”，中小医院却病员不足，造成资源大量闲置。

实现区域卫生资源的优化配置，需要综合治理，其中主要是改变按行政隶属关系设置医疗机构的做法，打破条块分割与交错，根据区域和人群需要，对卫生资源增量配置和存量调整进行合理配置。增量配置就是通过对新增卫生资源投向的选择，促进资源的结构调整。存量调整就是对现有资源配置采取改组、改制、改向三管齐下。改组，即重新组合、调整不合理的医疗机构。将相对集中的中小医院组合，分类纳入几家实力雄厚的大医院，并实行总医院制，“以大带小”。改制，即转换管理体制和经营机制。改变政府包揽过多的办医格局，在资源过剩的地区，逐步减少公立医疗机构的比例，对一些规模小、功能单一的医疗卫生机构，可以实行多种管理运行方式。改向，即通过调整卫生经济政策和资源投资导向，促使过剩的医疗机构改变服务方向。现阶段，可以实行“增人、增机构、增床位不增钱，减人、减机构、减床位不减钱”的办法，以调动现有医疗机构自我调整的积极性，促进卫生资源的优化配置。

六、全面建立农村最低生活保障制度

在我国这样一个农村人口占很大比重的国家，农村老百姓的基本生活能否得到有效保障，关系到整个社会的稳定。随着农村经济的发展和农民生活水平的提高，建立农村最低生活保障制度正在逐步提到政府的议事日程上来。这是在建立社会主义市场经济体制过程中，构筑社会保障体系必不可少的重要一环，对于密切党群关系、干群关系，加快农村市场经济进程，维护农村社会稳定，都具有十分重要的意义。在全面推进城市居民最低生活保障制度的同时，应当积极稳妥地逐步建立农村居民最低生活保障制度。一是要搞好新旧制度的衔接，平稳过渡。凡是实行最低保障制度的地方，必须停止实行原有的救济制度，不能双轨并行，不能重复交叉。二是最低保障制度是一种政府行为，从保障标准的制定到具体操作都要由政府为主进行。三是坚持保障最低生活的原则。在社会主义初级阶段，主要保障农村居民的最低生活需要及恢复劳动者的再生产能力。四是坚持国家保障、集体保障、社会保障并重，注意防止和消除各种依赖思想，救济不养懒。保障标准，要根据当地经济发展水平、农村生活水平及物价、消费指数等多种因素来确定，并充分考虑财政的承受能力，既要保证基本生活，又不能定得过高。