党的十五大指出，公有制为主体，多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。作为基本经济制度，则带有根本性、全局性、稳定性和长期性。那么，如何从思想观念、政策法规、管理体制、运行机制等方面适应社会主义初级阶段的基本经济制度，对多种所有制经济实行统一的国民待遇，促进其平等竞争、共同健康发展，是摆在我们面前一项十分重大而紧迫的现实课题。

一、多种所有制经济发展的基本状况

改革开放以来，特别是随着社会主义市场经济体制改革目标的确立，我国的经济基础发生较大变化，经济成分已从过去较纯、较单一的结构向多元、复杂的所有制结构转变，尤其是非国有制经济获得迅猛的发展，由补充一跃为国民经济的重要组成部分。

——所有制结构发生重大变化，非国有经济发展大大快于国有经济的增长。1980—1995年，全国国有经济占GDP的比重已由54%下降为42%，非公有制经济由19.4%上升到28.0%。1980-1995年，全国国有工业产值年均递增14.8%，集体工业产值年均增长24.8%，其他经济类型工业产值年均增长59.3%。1978-1995年，全国国有企业完成工业总产值的比重由77.6%下降到33.9%，非国有企业完成工业总产值的比重由22.4%跃升到66.1%；社会商业零售总额中，国有商业比重由54.6%下降到29.8%，非国有商业由45.4%上升到70.2%。特别是在经济发达的东部沿海地区，非国有经济的比重已达到80%左右，成为加快经济发展的主要力量。

——非国有经济对社会经济发展的贡献逐年增加。据统计，目前我国每年的GDP增量，80%来自非国有经济。1951-1978年，国有经济提供的财政收入年均递增14.59%，非国有经济仅为4.46%，而1979-1995年，国有经济提供的财政收入年均递增926%，比前28年的递增率低了5.33个百分点；非国有经济提供财政收入的年递增率为15.86%，比前28年的递增率提高了11.4个百分点。在就业方面，非国有经济已成为吸纳新增劳动力的主要力量。1995年，非国有经济单位增加的就业人员近4023万人，比1978年增长了近2倍。目前已有90%的新增就业在非国有部门。

多种所有制经济的发展，对促进资源配置，改善所有制结构，增加国民经济总量，增加财税收入，扩大社会就业，满足不同层次的市场需求，起到了十分重要的作用。但是，从总体上看，不同所有制经济发展的优势和潜力还远未显现出来。一方面，国有经济总量规模较大，但经济质量和经济效益不高：一是国有经济经营范围分布过宽、调整滞后，本该国有经济大量投入的农业、基础设施、基础产业和高新技术产业等投入不足，而本该逐步退出的一些加工业，国有经济却大量介入，大大影响了国民经济整体素质和效益的提高。二是国有资产特别是经营性国有资产流动性差，沉淀、呆滞、流失多，缺乏有效的资本营运使之保值增值，严重制约了国有资产的运行效率。三是国有经济的竞争力和控制力不强，相当一部分国有企业的经营机制转换滞后，管理粗放、设备陈旧、技术落后，对市场的适应能力和应变能力较差，加上历史上形成的社会负担和债务包袱沉重，直接影响了国有企业的市场竞争力和对社会资产的控制力。另一方面，非国有经济总体素质偏低。除部分外商投资企业、股份制企业和部分乡镇企业素质较高外，大部分非国有经济的人员素质参差不齐，管理水平和技术装备水平低，增长方式粗放。一部分私营企业主还心存疑虑，缺乏稳定的发展预期，经营行为短期化。

二、现行管理体制与多种所有制经济共同发展的矛盾

尽管长期以来多种所有制经济客观存在，但在人们的思想观念上始终存在一些认识误区：（1）囿于旧体制、旧框框的束缚，认为发展非公有经济就是搞私有化，担心会危及国有经济的主导地位，甚至危及社会主义性质。因而，对发展非公有制经济理不直、气不壮。（2）对“三个有利于”的标准停留于口号式和表象上的理解和认识，往往说一套，做一套，甚至先验地、主观主义地规定各种经济成分的量的比例关系。（3）习惯于从局部利益包括政治利益、经济利益的角度来看待各种经济成分的发展，对维护本部门本单位既得利益的就支持，反之就千方百计地设置障碍。由此导致了一些政策上的不平等。

在财政政策上，受传统计划经济思想的束缚，政策导向和政策设计主要是针对公有制经济，把眼睛盯在国有经济上，而不是面向全社会、面向多种经济成分来理财。国家财政的投入，也主要是按所有制的标准，而不是按效率标准、生产力的标准来决定资金的流向与流量。

在税收政策上，不同所有制的同类企业之间，税收负担水平还存在较大的差异。仅以所得税为例，地方企业所得税率为15%，合资企业7.5%，国有企业33%。

在金融政策上，国家对公有制经济信贷计划和银行实际贷款相对倾斜较多一些；而个体私营经济无论其经营规模和效益如何，从银行获得贷款的难度要大一些。

在市场准入上，国有经济可以涉及各个部门和行业，获取相对较高的投资收益；而对非公有制经济则规定了明确的市场活动范围，投资机会相对较小。

在社会保障政策上，保障范围主要侧重于国有经济，而没有涵盖各种所有制经济。非国有经济中的集体企业、私营企业和个体工商户，尚未建立起社会养老、医疗保障、职工失业保险制度，企业职工普遍有后顾之忧。

政策本身的不平等，人为地设置了多种经济成分公平竞争的障碍。尽管政策本身具有强制性，但这种强制性的实际执行却存在一定的表面性和虚假性。各种所有制经济为争得一个公平的政策待遇，在执行政策中就很难按章办事，规范自己的行为。而是采取一种实用主义的态度，千方百计钻政策的空子，所谓“上有政策，下有对策”，造成政策执行过程中的走样、变形，客观实际效果与政策预期目标相差甚远。于是就出现了假集体、假合资企业。据国家工商行政管理局对35个县市17.8万户集体企业的抽样调查，其中企业资产51%以上为私人所有的“假集体”企业占20.8%。

三、建立多种所有制经济共同发展的支持体系

公有制为主体，多种所有制经济共同发展，一方面是要努力寻找能够极大地促进生产力发展的公有制实现形式，稳固社会主义经济制度的基础；另一方面是要根据我国尚处于社会主义初级阶段、生产力总体水平低、发展不平衡的状况，着力改变不合理所有制结构，鼓励、引导个体、私营、外资等非公有制经济的健康发展，促使各种不同的所有制成分利用各自的优势，在公平的环境条件中通过相互间的竞争和联合获得发展，达到改善所有制结构，提高经济发展整体质量的目的。发展市场经济，必须努力构筑与之相适应的促进多种所有制经济共同发展的支持体系。当前，主要应从以下四个方面做好工作：

（一）更新观念，给各种所有制经济以平等待遇。党的十五大把坚持以公有制为主体，多种所有制经济共同发展，作为我国一项基本的经济制度，标志着我国所有制结构理论进入了一个崭新的发展阶段。建立和完善合理、高效的所有制结构，必须以“三个有利于”为标准，走出四个误区：一是进一步突破“一大二公”、“纯而又纯”的误区，确立非公有制经济的合法地位，实现由“对立论”、“补充论”向“共同发展论”的转变；二是在公有制内涵的认识上，突破以往单纯用量的比重来衡量的误区，树立“不求其纯，但求其佳”的观念；三是在国有经济的布局上，要突破“全面出击、包打天下”的误区，确保重点和关键，增强其控制力和竞争力；四是在所有权与使用权的关系上，突破把所有制实现形式看作基本经济制度属性的误区，在公有资产经营方式或组织方式上可以采用国有独资经营和公司制、股份制、股份合作制等多种形式，在更为广阔的空间和更高层次上提高国有企业的规模生产和国际竞争的能力。真正在思想认识上对各种所有制经济一视同仁，平等对待。

（二）按照适应管理市场经济的需要，搞好政府职能改革。根据生产关系必须适应生产力发展、上层建筑必须服务于经济基础的要求，当我国确定建立社会主义市场经济体制和公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度以后，如同国有企业必须通过联合、兼并、改组等形式进行资产重组，从而进入市场参与竞争以求生存发展一样，管理经济和社会的政府也必须进行职能改革和重构。如果说国有企业资产重组过程中，部分职工下岗是不可避免的话，那么在政府职能改革和部门重组的过程中，部分公务员下位下岗同样是很自然的。今天的政府职能和机构改革，不单纯是精简机构和公务员，而是必须按照适应管理市场经济的需要来展开，这是适应基本经济制度的体制保证。今后，政府不再以微观经济活动主体的身份，而应以市场规则的制定者、秩序的维护者、矛盾的协调者、社会的服务者和宏观调控者介入市场，实现从直接指挥企业生产经营的微观管理向间接调控市场的宏观管理转变，从面向系统内、预算内企业的部门化管理向面向全社会大中小各种所有制企业的大行业大产业管理转变，从主要依靠行政手段的垂直式管理向主要依靠经济、法律手段的综合性管理转变，实现五大事权的转移，即由原来大大小小各种经济指标都抓转向主要抓经济效益，社会职能的履行由条条转向块块，项目运作的主体由政府转向企业集团，市场开拓的主角由上层转向基层，具体事物的操作主角由政府部门的处室转向中介机构或协会。与此同时，建立和强化市场、布局、资金、政策、资源五大调控手段。根据上述原则和精神来重构政府职能机构，必不可少的予以充实和保留，不适合和不必要的坚决撤消。

（三）从整体上搞活国民经济，制订公平、公正、公开的市场政策法规。当前，我国要建立起公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，在政策法规和措施方面，必须从整体上搞活国民经济着眼，坚持效率、效益优先的原则，对各种所有制经济一视同仁，下大力气做好以下几项工作：一是研究制定包括非国有经济在内的统一的产业政策。二是对现有的各项经济政策法规进行全面的清理，对不利于各种所有制经济在市场准入、资金投入、经营管理、税收政策等方面共同发展的规定，认真加以修改和废止，彻底消除对不同所有制经济的歧视和限制。三是通过立法的形式明确，无论什么类型所有制经济和什么类型的企业组织形式，都是我国社会主义国民经济中的组成部分，都受国家法律保护，都平等竞争，共同发展。今后再出台经济政策法规，必须扩大覆盖面，涵盖各种所有制，（在某些时期，政策法规对某些行业（如交通）、产业（农业）给予适当导向性倾斜和优惠例外。四是要尽快建立和完善社会保障制度。这是适应和完善基本经济制度的重要保证，不仅国有企业改革需要，其他各类所有制经济生存和发展都需要。这项工作应由政府牵头，组织财政、民政、劳动、保险等职能部门从建立制度着眼，制定切实可行的方案，区分近期和远期目标，打破部门利益格局，把现有的各类相关资金集中起来使用，同时采取多条腿走路的方针，尽可能筹集更多的资金，并尽快对各种所有制经济开征社会保障税，规范社保基金的使用，促进社会保障制度的逐步建立和完善。

（四）运用现代先进管理技术与手段，建立起确保政令畅通、管理科学严密的运行机制。建立基本经济制度，不仅要有正确的思想认识、适应的管理体制、平等的政策法规，而且要有科学严密的运行机制作保证。当前，要把整个国民经济的监管、调控体系建立起来，有许多基础性的工作要做。一是国家应尽早设计制订一套能覆盖各种所有制经济和各大行业、产业的国民经济运行情况与统计、监督、调控和分析的指标体系，而且要延伸到政府各综合职能部门，各综合职能部门也要在原来的基础上相应扩大和延伸到各种所有制和各大行业、产业中去。二是要统一全国的财务会计制度，按照与国际惯例接轨的要求，在遵循《公司法》、《企业财务通则》、《会计准则》的基础上，制订一套能覆盖和适应各种所有制经济与各大行业、产业的财务会计制度与规则，下决心结束目前各类所有制经济财务管理自成体系的状况，无论何种所有制经济和企业形式从事各种生产经营都必须建立财务会计帐目。三是大力提倡和推行采用现代化的办公手段。为了加强对整个国民经济的监督和调控，要由国家财政部门牵头组织相关职能部门和专业技术人员，统一设计制作财务会计软件，切实规范财务会计行为，大力提倡和推行各类所有制经济和企业形式坚持使用微机开票、记帐，普遍推行票据结算制，限制和取消大额现金支付，逐步分大产业、行业建立起能覆盖全国的微机信息网络。