振兴国家财政，既是全面履行政府职能、调节收入分配的重要手段，也是推进社会主义市场经济改革，增强国家宏观调控能力的迫切要求。经过几年的不断探索，我们已初步找到了一条振兴国家财政的路子，这就是深化财税改革，健全财政职能，加强财政管理。上述三个方面都与财政工作的两个基本环节——财政收入和财政支出密切相关。从目前情况看，着力改革和加强财政支出管理非常必要。

一、改革和加强财政支出管理事关财政工作全局

改革开放以来，财政工作取得了很大成绩，大家有目共睹。随着改革的深入和经济的不断增长，国家财政实力明显增强。尤其是1994年全面实行的财税体制改革，初步建立了市场经济的财政体制，极大地促进了财政收入的稳定增长。从1978年到1996年，全国财政收入（不含债务收入）由1132.26亿元增加到7407.99亿元，增长5.5倍，年均增长11%。1997年预计达到8642亿元，比上年增长16.7%。从1994年开始，全国财政收入连续四年每年比上年年均增长1000亿元左右，1996年初步扭转了全国财政收入占国内生产总值的比重连续多年下降的局面，1997年这一比重又比上年提高了0.6个百分点左右。这是在党中央、国务院的正确领导下，各级党委、政府以及财政部门共同努力的结果，也反映出我国财政体制改革的成效。

同时我们也应看到，多年以来我国财政支出的增长更为迅猛。从1978年到1996年，全国财政支出（不含债务支出），由1122.09亿元增加到7937.55亿元，增长6.1倍，年均增长11.5%，近18年中平均每年支出比收入增幅高出0.5个百分点。1997年全国财政支出预计达到9197亿元左右。支出的增加，对保证我国经济、社会各项事业的发展起了重要作用。但也反映出财政包揽的事情太多，支出增长超越了财力增长的可能，中央财政支出中有相当一部分是靠发行国内外债务来维持的。从1981年到1996年，国内发行债务，扣除已偿还的本息，债务余额仍有4319.43亿元；由财政统还的外债，扣除已偿还本息，余额为70.1亿美元。在这段时间里，除1981年和1985年略有结余外，其它16年都有财政赤字。

大力加强财政支出管理，压缩财政赤字，是振兴国家财政的基本目标和要求，事关财政工作全局。过去的财政体制改革主要集中在收入方面，随着近年来财政收入的连年大幅度增长，税收潜力的逐步挖潜，今后的财政收入增幅可能趋于平缓，财力的增长难于支持财政支出的继续大幅膨胀。为此，我们要积极推进财政支出的系统改革，大力加强财政支出管理，充分认识支出改革和管理的现实性和紧迫性，改变一些地方重收入管理，轻支出管理的状况，把财政支出管理放到财政工作的重要位置。

二、我国目前财政支出的基本格局和存在的问题

我国目前的财政支出格局，既有传统计划经济体制下大包大揽的遗留痕迹，又有经济体制转型时期的特点，还有部分适应市场经济体制支出要求的雏形。其表现，一是国家财政目前仍然包揽过多，企业应承担的部分开支，居民个人生老病死的一些费用，国家财政开支中都一直沿袭下来。二是在经济体制转型时期，要为改革付出一些成本，以增强社会承受能力。过去每一项事关利益调整的改革措施，大都要财政支出予以相应弥补，如提高农副产品价格就要对每一位城镇居民增加副食品补贴，对部分行业“政策性亏损”企业予以补贴等。三是增加了市场经济体制下政府财政职能的支出，例如，对部分下岗职工实行再就业培训，实施城镇居民最低生活保障线制度，保证居民的基本生活。这样，我国目前的财政支出格局实际上是跨时期、超越不同体制、超越财政收入可能、保既得利益的扩张性支出格局。在这种财政支出体制下，财政支出管理中还存在一些突出问题：（1）财政支出预算基本沿用基数加增长比例的办法确定，这样实际上保了既得利益，一些现阶段不应承担的项目有的还在继续承担，表现在支出项目上一般都是支出数增加，支出数减少的情况极少；（2）不同时期财政支出范围没有合理界定，既要保行政事业单位“吃饭”，还要不同程度地包办“建设”，有的地方政府仍然热心投资新办生产和流通企业；（3）支出保障不足与铺张浪费并存，一方面政府应全额供养的一些部门要依靠单位自身的“创收”解决其经费不足，另一方面一些地方、一些单位和个人公款高消费、搞超前消费，花钱大手大脚，挥霍浪费成风；（4）财政部门背负着众多的政策性支出膨胀压力。而约束财政支出不合理增长的手段和措施都与之不适应；（5）各级政府间的财权事权划分还有待进一步明确，既有中央花钱包办地方事务的情况，也有地方开支承揽中央事务的现象。这些都需要通过积极推进财政支出的系统改革，加强财政支出管理来逐步解决。

三、改革和加强财政支出管理的基本思路和政策措施

我认为，实现振兴国家财政目标，今后应进一步改革和加强财政支出管理，这关系到财政政策目标的实现，也关系到经济和社会各项事业的发展。改革和加强财政支出管理的基本思路是，合理界定国家、企业、社会和个人的支出范围，根据社会主义市场经济体制下政府职能转变的要求，进一步明确不同级别政府间的事权范围和财政供给范围，在重点保障政府重点支出，充分考虑各方面承受能力的同时，逐步取消和压缩与市场经济体制要求不相适应的其它一般支出，建立起突出保障重点、分配规范、预算约束有力、管理严格的适应社会主义市场经济要求的财政支出管理体制和运行机制。

改革和加强财政支出管理的政策措施是：

（1）合理界定财政供给范围，在深化企业改革，改善人民生活的同时，逐步取消财政支出中应由企业、社会和个人承担的开支。政府的经济管理职能要真正转到制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境上来，把不应由政府行使的职能逐步转给企业和市场中介组织。基于我国正处于社会主义初级阶段，财力需要与可能之间的矛盾将会长期存在的现实，对政府应该办的事情、应该承担的支出，也应明确范围，制定标准，严格控制，节约使用。集中财力办一些关系全局和长远的大事，重点用于经济和社会发展的关键环节，改善和加强国家财政的宏观调控能力。财政支出保障的重点逐步集中于维护政权稳定，保证扶贫济困，建设基础设施，改善政府宏观调控等方面。原体制下遗留下来、一时还不能马上取消的支出项目，也要实行“花钱买机制”的办法，积极促进其改革，使其尽快过渡到位。对有稳定职业、中等收入以上的城镇居民，财政继续按月发放的副食品补贴应当改革，专项集中用于城镇居民最低生活保障线，把分散使用的钱用在最需要的地方。建立财政支出项目备选制度，根据国家财力可能，区别轻重缓急、主次先后，在不同预算年度分类安排。

（2）在全社会继续提倡和发扬艰苦奋斗、勤俭建国、勤俭办一切事业的优良传统和作风，坚决反对超越国情的公款高消费，坚决反对奢侈浪费。要尽可能取消一些名目繁多的“节”、“庆”、“赛”活动，严格控制和审批党政干部组团出国，减少和取消没有实际内容的会议，尤其要严格控制无实际内容、轮流坐庄的“片会”。坚决刹住公款吃喝，挥霍浪费等不良风气。加强宣传，使全社会都理解支持财政支出改革。

（3）为规范财政支出管理创造良好的政策和制度环境。分析清理推动财政支出增长的刚性因素，实行零基预算，为实行灵活的财政政策打下基础。除了国家有规定的外，不能什么支出都要求高于经常性财政收入的增幅，甚至规定要占国内生产总值的多少比重。集中一些财力，多安排一些经费，把某项事业办好，财政部门是应当支持的，但是，众多项目都要求支出规模高于财政支出的平均增幅，在基本的数学原理上是讲不通的。实际上，一些地方财政按文件条文开支的数量就要占当地财政收入的100%以上，这与《预算法》规定的各级地方财政不得安排预算赤字是矛盾的。财政政策是国家经济政策的重要内容，经济发展的阶段不同，财政政策的力度应当有所不同。众多的支出刚性膨胀，只能导致财政政策的不断扩张，与《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标》提出的适度从紧的财政政策要求也是相矛盾的，严重制约了财政政策的灵活性。因此，要从大局着眼，从可行性入手，分析清理一些规定，实行零基预算安排预算支出。也可借鉴一些发达国家安排预算的办法，在提出增加某项政策开支的同时，必须提出减少某项政策开支。

（4）强化财政预算约束。在财力分配中，各级政府都要按《预算法》办事，遵守《预算法》的约束。各级人代会也要加强对《预算法》的执行情况进行监督检查，保证《预算法》的顺利实施。各部门也应充分认识我国处于社会主义初级阶段的现实，充分认识财力需要与可能之间的矛盾，不能希望财政部门在支出上毕其功于一役，财政部门在预算执行中也应按《预算法》和各级人大的决议办事，不能在执行中随意追加支出。

（5）适应财政支出改革形势，加强对预算科目设置的改革，适当取消和归并一些预算支出科目。比如社会保障支出分散在许多科目中，难于反映社会保障支出的全貌，应及时健全社会保障科目。

（6）在政府基建项目和大宗采购中推广采用市场经济办法，建立政府竞标采购制度。这是市场经济国家通行的办法，不仅能使有限的资金取得较好的效益，而且能堵塞漏洞，减少浪费，防止和纠正拨款用款中的不正之风，加强支出的科学性。

（7）建立有效的财政支出效益评价和监督机制。积极鼓励和支持社会效益和经济效益明显的支出项目，在政策上鼓励提高财政支出使用效益。实行财政自身监督、审计监督和社会监督并举，加强制度和法律的权威，对违反财经纪律的要依法严肃查处当事人，起到制度和法律应有的威慑作用。

（本文作者为财政部部长助理）