摘要:
1994年我国推行分税制财政体制改革后,中央与地方财政分配关系出现了重大变革,一个适应社会主义市场经济发展的财政体制已初步确立。但从近四年体制运行情况看,由于体制上事权边界不清,财力分配不尽合理,转移支付制度及地方税制不健全等,以及由此带来的一些问题较为突出,完善分税制的对策研究也应主要集中在这些方面。
1.完善事权改革的思路。当前各级政府的事权划分面临着困境。一方面,各级政府的事权边界由于政府的职能、作用范围在短期内难以明晰化;另一方面,在各级政府事权边界不清晰的状态下又要完善财税体制。在这一矛盾状态下,如何使政府事权划分从无序走向有序,从混沌走向规范,从而为财力、财权、财责在各级政府之间的科学划分奠定坚实的基础呢?
解决这一问题的对策应该是本着事权划分与政府职能转变、市场机制健全、政治体制改革相一致的原则,先易后难,逐步划清。具体讲,先划清各级政府所担负的政治、社会以及公共事务的事权界限,然后再逐步划清各级政府所负责的经济事务界限,最后过渡到完善、规范的事权与财权相结合的分税制。目前各级政府所承担的政治、社会、公共事务界限基本清楚,因而要在这一基础上明确划分各级政府相应的财...
1994年我国推行分税制财政体制改革后,中央与地方财政分配关系出现了重大变革,一个适应社会主义市场经济发展的财政体制已初步确立。但从近四年体制运行情况看,由于体制上事权边界不清,财力分配不尽合理,转移支付制度及地方税制不健全等,以及由此带来的一些问题较为突出,完善分税制的对策研究也应主要集中在这些方面。
1.完善事权改革的思路。当前各级政府的事权划分面临着困境。一方面,各级政府的事权边界由于政府的职能、作用范围在短期内难以明晰化;另一方面,在各级政府事权边界不清晰的状态下又要完善财税体制。在这一矛盾状态下,如何使政府事权划分从无序走向有序,从混沌走向规范,从而为财力、财权、财责在各级政府之间的科学划分奠定坚实的基础呢?
解决这一问题的对策应该是本着事权划分与政府职能转变、市场机制健全、政治体制改革相一致的原则,先易后难,逐步划清。具体讲,先划清各级政府所担负的政治、社会以及公共事务的事权界限,然后再逐步划清各级政府所负责的经济事务界限,最后过渡到完善、规范的事权与财权相结合的分税制。目前各级政府所承担的政治、社会、公共事务界限基本清楚,因而要在这一基础上明确划分各级政府相应的财政收支范围。
对于经济建设和经济调控这部分经济事权的划分,关键是投资权问题。政府经济事权范围应限于文教、行政、国防等非生产性投资、公共设施和基础产业投资。因为这些基本上属于再生产的共同外部条件,具有“公共产品”的性质。各级政府不应介入盈利性的一般加工业投资空间。今后要相应明确中央与地方政府的基础产业,公共设施的投资项目,从社会效益的外溢性来划分中央与地方政府的经济事权范围,并同时调整这部分财政收支范围,最后过渡到责权明晰、规范的分税制。
2.完善财力分配的对策。要完善分税制,在各级政府之间的财力分配上必须以比较科学,公平的因素法取代过时的基数法。但如果在近期内以因素法代替基数法,难免会使地方利益格局发生较大的变化,当然,对现存的不合理财力分配格局进行调整,必然要触动一些地方利益。考虑到各方面的承受能力有限,在具体改革操作上,可以采取渐进式的逐步调整,以减轻地方利益集团的阻力。具体讲,可分两部分调整。首先,根据各级政府负责的政治、社会以及公共事务的事权范围,调整其财力分配。在这部分事权范围内按照比较科学的因素法,划分政府之间的财政收支范围。如果财力分配变动过大,可分步实施,逐步到位。其次,对各级政府负责经济事权的财力分配采取基数法,先维持现状,然后视各级政府之间这部分事权的变动情况,逐步调整,最后过渡到比较科学、公平的财力分配方法上。
3.完善财政转移支付。按因素法确定地方政府履行政治、社会和公共事务职能所需的正常开支,调整现行税收返还制度采用一般性补助方式,并以法律形式加以固定。对于经济事权的开支,则暂时维持按基数法确定税收返还量,然后视改革情况逐步调整为按因素法确定一般性补助方式。而对中央为支持小发达地区及农业地区的发展等因素所给予地方的各种补助,则采取专项补助的方式。从而逐步建立起公平、规范、灵活的财政转移支付制度。
4.完善地方税制的对策。建立地方税制,权限划分是一个重要的问题。税收管理权限包括立法权、解释权、实施细则制定权、减免税权、税率调整权等。其中,最关键的是税收立法权。
在完善地方税制的过程中,应设计一套既能体现中央集中统一,又能体现地方政府相对独立性的地方税税权模式。这个模式,按税权层次的不同大致分为三类:一类是中央税权。在地方税中有一些主要税种,事关地区间的平衡与协调,事关中央的税基,在中央的宏观调控中有着重大意义,这部分税权,主要是立法权、解释权,开征停征权要掌握在中央政府手中。这样的税种在流转税类中居多,也包括一部分财产税。另一类是中央和地方共有的税权。有一些地方税虽有全国影响,但同中央税基的关系小,宜采用中央和地方税权共享,地方政府拥有对这些税种在中央规定的税率幅度内自定税率的权力和部分减免税权。如开征社会保险税,若作为地方税,且有中央立法、解释,由地方政府决定何时在本地区开征。尤其是税率应允许地方政府根据本地区经济发展水平和一般消费水平,在中央规定的幅度内自行决定。还有一类是地方税权。对这一部分仅限于地方范围,不致影响全局,原则上应完全放给地方,由地方政府根据地区的情况及特点,决定是否立法开征,也由地方政府自己解释,自定税率,自行决定减免税范围。