微观和宏观是经济生活的两个基本方面，两者互相影响、互相制约。国有企业是我国微观经济运行的主体，目前财政收入的2/3来自于国有企业。国有企业的发展状况直接关系到国家财政收入的增长，进而影响到社会经济生活的各个方面。财政则是宏观经济的重要方面，财政形势的好坏，财税政策的恰当与否又直接影响国有企业的改革和发展。本文要探讨的是如何通过财税政策的调整来帮助国有企业摆脱困境，加快国有企业的改革和发展，从而建立起社会主义市场经济坚实的微观基础。

一、制约国有企业改革和发展的财税因素

1.企业职能和财政职能的错位，使得国有企业长期承担着许多本应由国家财政履行的社会职能。按照社会主义市场经济的要求，国有企业的基本职能就是以市场为导向搞好生产经营，在市场竞争中不断发展和壮大，并实现国有资产的保值和增值。但事实上，现在的国有企业还承担着沉重的社会负担：（1）企业冗员的负担。大量冗员的存在无疑是国有企业效率低下和进一步发展的最主要障碍之一。据世界银行对156家挑选出来进行改革的国有企业的抽样调查，60%的答复材料表明其富余人员超过其总数的10%，目前中国国有企业雇佣的冗员总数估计在1500万左右。我国的就业制度是和社会福利制度联系在一起的。劳动者只要进了国有企业就意味着享受国家的“终身保险”，国有企业无法将多余的员工推向社会。造成这一局面的根源主要是国家的社会保障制度（特别是失业保险制度）不健全，国有企业不得不承担着理应由国家财政承担的社会成本和改革代价。（2）职工的养老和医疗负担。过去，我们对国有企业的职工实行低工资制度，职工的养老费用、医疗费用和住房费用都采取统筹管理、单位支付的办法。但是，国家统筹的这些社会保障基金并未给企业和职工建立专门的资金帐户，而是把它当作国家财政收入用来搞了经济建设，上了新项目。现在老国有企业的离退休职工直线上升，1995年比1978年增加了1816万人，养老和医疗费用成倍增长，养老医疗问题十分突出，使企业不堪重负。非生产性开支异常庞大，严重影响了企业的正常生产活动。现在虽然建立了社会保障制度基本构架，但由于社会保障的社会化程度不是太高，职工的养老医疗问题还是和国有企业的就业制度依附在一起，成为国有企业卸不掉的包袱。（3）社会公益事业的负担。学校、医院、社会治安等本应由国家税收来负担，但过去国有企业的税利不分，许多国有大企业通过支出进成本的方式承担了社会公益事业的开支。现在随着企业财务制度的改革，税利分流了，企业承担的社会公益事业的开支并未因国家与国有企业分配关系的调整而减少。这些负担和支出不但混淆了企业职能和财政职能的界限，而且挤占了企业的正常生产经营资金，加大了企业的生产成本，降低了企业的资金利润率，严重地制约了国有企业的改革和发展。

2.80年代，财政政策的调整加重了国有企业的债务负担。国有企业的过度负债是经济体制转轨时期各种矛盾相互作用的结果。它形成的原因很多，但其历史债务在相当程度上是由国家财政政策调整造成的。从1983年起，本属于国家投资兴办的建设项目和由财政拨款的企业流动资金改为由银行贷款来解决，即所谓的“拨改贷”，以此来硬化企业资金约束机制，提高资金使用效益。但这种做法却使得企业生产经营资金得不到应有的补充，再加上1983、1984年两步“利改税”加重了国有企业的税收负担，创造的利润平均有70——80%要上缴国家，造成国有企业税后留利微小，自有资金严重不足，只能靠借债来维持经营。诚然，企业过度负债与其经营管理不善、资金使用效率低下。偿债能力不足不无关系，但主要原因还在于国家财政对欠拨投资和通过收缴利润与折旧基金，削弱了国有企业的自我积累和自我发展机制，国有企业唯有靠借贷来发展自己。这样就出现了一批无资本金或资本金很少的国有企业。如此以来，企业的债务就象滚雪球一样越滚越大，债务包袱越背越重。1996年平均负债率在75%以上，流动资产负债率更高达95%，许多企业已资不抵债。从一定程度上讲，国有企业的债务重负是财政对企业的欠帐，理应由财政给企业增补资本金，但由于目前国家财力有限，而且随着企业融资机制的转变，国家财政再给现有的国有企业普遍增补资本金是不现实的。

3.国家对国有企业和非国有企业的财税政策实行双重标准使得国有企业缺少平等竞争的政策环境。长期以来，我们在不少财税政策上对国有企业采取了歧视性态度。例如，在固定资产折旧率方面，80年代，国有企业固定资产平均折旧率仅为2%，后来才提高到5.5%，而其他经济成分企业的固定资产折旧率一般达到10%，“三资”和外资企业的折旧率则更高。如此低的折旧率再加上较高的通货膨胀率，使得国有企业的设备更新和技术改造难以正常进行。在企业税负和税收优惠方面，也是不平等的。长期以来，在各种经济成分的税负方面，国有企业的税负是最重的。据财政部提供的材料，国有企业的税负在1980—1993年平均高达86%，远高于集体企业和“三资企业”，企业留利少得可怜，这在全世界也是罕见的。在税收优惠方面，国有企业远比其他所有制企业享受得少。另外，国有企业要比其他所有制企业承担更多的摊派和其他费用。有些国有企业还要承担一定的宏观调控任务，而由此造成的政策性亏损国家财政并不见得都给予相应的补偿。

4.现行的一些财税政策对国有企业的技术进步支持不力。据有关资料统计，我国目前的工业技术装备水平，大约只有10%具有80年代先进水平，有35%左右虽然设备完好，但在技术上已经落后，有25%左右的设备已十分陈旧，应立即报废，还有30%左右亟待更新改造。为了促进企业的技术进步，世界各国政府大多通过有效的财税政策，扶持企业开发新产品，采用新技术，并鼓励消化吸收引进的国外技术。我国政府虽然也比较重视宏观经济政策在技术进步中的运用，但对于财税手段的运用不够充分，也不太重视财税手段和其他宏观经济杠杆比如金融的配套使用，甚至有些财税政策还在一定程度上妨碍了企业的技术进步，更缺少对采用落后淘汰设备和技术必要的限制和惩罚财税措施。例如，（1）对于财政划拨的技改资金，本来可以通过贴息融进更多的技术改造贷款，但在运用上，多采取专款专用，效果非常有限。（2）我国对于国有企业引进的技术设备，不分先进与否，一律征收关税和增值税，这是不利于我们吸收世界先进技术成果的。1995年，国家经贸委曾经编制了《技术改造重点引进技术导向目录》，但一直没有配套的财税鼓励政策出台，实践效果并不理想。（3）1994年的增值税改革为了保持改革后总体税负水平基本不变，选择了生产型增值税。高新技术产品附加价值高，消耗材料少，按现在的生产型增值税可供抵扣的进项税额很少，不属于抵扣范围的技术转让等间接费用比重大，税负相对加重。所以，现行的增值税不利于鼓励企业进行科学研究、技术开发和高新技术产业化，与国家的产业政策和转换经济增长方式的要求背道而驰。

二、加快国有企业改革和发展的财税对策

1.将财政职能与所有者职能分开，逐步建立财政职能与所有者职能分开的国有资产管理体制。在相当长的时间内，我国财政职能存在严重的“越位”和“缺位”，与建立社会主义市场经济体制及现代企业制度的要求极不适应。国家宏观经济职能部门（如财政部门）对国有企业既行使社会经济管理职能，又行使所有者职能，是政企不分的重要原因，还使得国家与国有企业的关系既不规范又不稳定。因此，积极稳妥地推进财政职能的转换，在当前有着十分重要的意义。改革的基本思路是按照社会主义市场经济的要求收缩过宽的职能范围，调整支出结构，加强职能力度，建立起财政职能和所有者职能相分离的国有资产管理体制。具体作法是：（1）财政从国有经济的资本金投资领域退出去，将其交给国有资产管理部门。（2）全面推进和完善税利分流改革，实现两种分配关系管理的彻底分开，税收收入由财政管理，利润收入由国有资产管理部门管理。（3）划清财政职能与企业财务职能的界线，把不该由企业财务承担的社会职能，诸如普通中小学教育等职能，全部由财政承担起来，把财政承担的企业财务职能，诸如弥补企业经营性亏损、归还贷款、补充资本金等，交给企业财务和国有资产管理部门。（4）划清国有资产管理部门与企业经营的权限。在现代市场经济条件下，企业完全拥有经营自主权，国有资产管理部门不能涉足企业的具体经营活动，它的主要职责是按照国有资产的保值、增值原则，统筹负责上缴利润的资金投向。

2.统一内外资企业所得税，实行税收的国民待遇政策，为国有企业创造公平竞争和发展的外部环境。1994年税制改革统一了内资企业所得税，虽然为国有企业走向市场参与平等竞争迈出了关键的一步，但它还未完全摆脱客观局限性。主要表现在为了保持税法的相对稳定性和税收政策的连续性而暂时保留了内外资企业两套税制，考虑到某些措施的滞后和避免调整既得利益引起过大变动而采取了一些过渡性措施，内外资企业的税前扣除项目和扣除标准相差较大。这些做法既不符合国际惯例，又为内外资企业的公平竞争设置了障碍。随着建立现代企业制度步伐的加快和国民待遇要求的日益强烈，统一内外资企业所得税已势在必然。要统一内外资企业所得税，当前亟待解决两个问题：一是税率的选择，二是税基的确定。税率是税收制度的核心，所得税的税率世界各国大体上采取两种形式，即比例税率和超额累进税率，而以累进税率为主。但考虑到我国企业缺乏更新改造的技术能力和资金能力，需要大量引进科学技术和外资，发展规模经济，因此不宜以累进税率为主。建议我国统一后的企业所得税采取累进税率和比例税率相结合侧重于比例税率的税率形式，即以30%的比例税率为主，30%以下配以缓进的三档超额累进税率。这样，在一套税率表中，既可以照顾微利企业和小型企业，对大中型企业又可以采取比例税率，将两种税率形式的优点有机结合起来。企业所得税的税基即企业的应纳所得税额。由于历史的原因，我国内资企业所得税条例没有专门对税基作出明确规定，外资企业所得税法虽然对税基的规定比内资企业详细，但也没有列全。因此，从规范税制、保证依法计税的原则出发，统一内外资企业所得税时，应考虑在税法里对有关税基作出比较明确的规定，以确保税基不受侵蚀。统一税基需要从两个方面着手：一是统一税前扣除标准，如对坏帐处理、利息支出、业务招待费、企业职工工资支出等作出明确的规定；二是统一资产的税务处理，如对固定资产的折旧年限、固定资产净残值率作出明确规定。

3.财政应积极帮助国有企业清理和解脱由于政策原因形成的历史债务，使其平等参与市场竞争。国有企业历史债务成因复杂，既有新旧体制转换中政策调整遗留的，也有企业经营管理不善造成的，应该区别情况进行处理。在企业进入市场过程中，由于国家政策性原因造成的历史债务，在财力允许的情况下应给予解脱。如将1983——1985年由拨款改为贷款的“拨改贷”转为“贷改投”，增加国家资本金。由不可抗拒的客观原因和由上级决策失误造成的贷款损失，经努力有能力偿还的，应适当延长还款期，不加罚息；有的应允许挂帐计息缓交；有的应允许挂帐停息；已成为呆帐的，经开户银行严格审查并报有关部门批准，作为银行呆帐损失加以冲销。由于经营不善造成的债务，必须由企业自己偿还。长期亏损、资小抵债、扭亏无望的企业可依法破产。

4，制订促进国有企业技术进步的财税政策，增强国有企业发展后劲。科技进步对经济增长尤其是增长质量的贡献越来越大，从一定意义上讲，技术进步是企业赖以生存、发展和成长的基础。国外都十分重视运用财税手段促进企业的技术进步，几乎所有的西方国家都实行科技进步导向的税收优惠政策和加速折旧制度，以加快固定资产的更新改造，推动科技进步和科技产业的迅速发展。如美国对更新改造按设备投资额的10%抵免公司所得税；德国对企业符合产业政策的技术引进和设备改造项目给予税收支持，特别是引进本国没有的先进技术专利，不仅免征有关税收，而且给予30%的奖励补贴；日本政府自1951年以来多次提高折旧率，缩短折旧年限，鼓励企业加快设备更新和技术改造。外国政府的这些做法无疑给我们许多有益的启示。根据中国近几年的实践，结合国外的一些做法，似应选择下面一些财税措施来促进国有企业的技术进步：（1）发挥税收优惠对科技投入的导向作用。在现代市场经济条件下，对科技进步的投入是多渠道、多层次的，政府除了要直接增大财政科技投入以外，还要合理有效地运用税收等经济杠杆，充分发挥税收优惠的导向作用，鼓励和引导企业成为技术进步的主体。税收优惠要以税基式减免为主，事后优惠的税负式减免为辅，多种优惠形式齐下。例如，为鼓励企业加大科技投入，对其用于研究与开发的费用实行税收抵免甚至加倍抵免。（2）调整现行的增值税政策。1994年税制改革后实行的增值税虽然具有中性、简明等优点，但对知识技术密集型企业却有明显不利之处，与鼓励高科技产业发展及促进企业技术进步的政策相背离。为了缓解这一矛盾，可采取相应的变通措施。比如，在我国现行的增值税未改为“收入型”或“消费型”增值税之前，允许所有企业按购入科技成果时发票所注明价款的10%，计入当期增值税进项税额。这一变通举措，尤其是对我国为数众多的老国有企业实行传统产业的高新技术改造有着重要的推动作用。（3）继续实行加速折旧政策。从发达国家的经验来看，加速折旧可使企业把更多的利润以折旧的形式转化为企业的内部积累，可为企业的设备更新提供更多的资金来源，促进企业的技术进步和竞争能力的提高，还可以加快资金的回收速度和减少投资风险。采取加速折旧可能会影响一些当年的收入，但培养了税源，最终将增加财政收入和振兴经济。因此，我们不要因为现在遇到一些财政困难就怀疑和动摇加速折旧政策。

5.发挥财政在建立社会保障制度中的重要作用，分离国有企业的社会保障职能，卸下国有企业的社会包袱。完善的社会保障制度是现代市场经济运行的“安全网”和“减震器”，更是我国国有企业走向市场，实现政企分开，转换经营机制的重要前提条件。近年来政府有关部门在社会保障方面做了大量工作，使我国的社会保障事业已具备一定的基础和规模，但由于社会保障事业是多部门参与分配，各行业分散管理，政出多门，标准不一，影响了社会保障事业的社会化程度，并没有真正解除企业负担和职工的后顾之忧，企业缴纳了养老保险和待业保险统筹基金，但离退休职工的管理和服务工作仍为企业负担，富余人员仍要企业安置。要清除这些弊端，其有效途径就是发挥财政在社会保障制度改革中的积极作用，通过国家财政建立社会保障预算，将目前分散在各部门管理的养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保障基金等纳入社会保障预算，财政设立社会保障基金专户，统一核算，统一管理。同时将由一般性税收安排的政府公共预算各类预算科目中所列的卫生事业费，优抚和社会福利救济事业费、行政事业离退休费等各项社会保障经费支出从公共预算中划出来，单独设类予以反映。全部社会保障基金的支出由财政部门按经过审批的预算下拨社会保险基金经办机构，并监督检查预算的执行。只有这样，才能实现社会保障的社会化和规范化，真正分离国有企业的社会保障职能，从制度上解决国有企业负担过重的问题。