记者：分税制财政体制改革是我国财政体制历史沿革中的一项重大举措，到目前为止，分税制财政体制已运行四年，我们想请您简要介绍一下这次改革的背景材料。

姜永华（以下简称“姜”）：1994年分税制财政体制改革是我国建国以来涉及范围大、调整利益格局明显、影响意义深远的一次重大制度创新。我有幸参与了这次财政体制改革方案的设计和组织实施，在实践中我深切体会到，改革来之不易。

1993年以前我国实行财政包干体制，多种体制形式并存，中央与地方的分配关系不规范，财政收入占GDP比重不断下降，从1978年的31.2%下降到1992年的13.1%；中央财政收入占全部财政收入的比重，从1984年的40.5%下降到1992年的28.1%，中央宏观调控能力不断下降。为适应社会主义市场经济体制的要求，建立符合中国国情的规范的中央与地方分配关系，势在必行。

而且在我国建立分税制财政体制也有其实践基础。80年代中期，财政部就提出实行分税制财政体制的设想。经过充分酝酿和调查研究，国务院决定从1992年开始对9个省市实行分税制财政体制试点。同年底，在认真总结试点经验的基础上，财政部着手研究较为规范的分税制财政体制。1993年6月，我国决策者高瞻远瞩，统揽全局，果断作出决定，于1994年起在全国范围内正式推行分税制财政体制。

分税制财政体制改革充分考虑了我国的国情，同时借鉴了国外的公共财政理论和市场经济国家规范分税制的通行做法。体现了中国特色：一是改革进程的渐进性。方案的设计贯彻了“存量不动、增量调整”的指导思想；二是财力分配上体现了适度性。既考虑到中央集中财力的必要性，又充分考虑各地区对中央集中财力的承受能力；三是分税制改革与其他方面改革的整体配合性。

记者：到1997年为止，分税制财政体制已运行四年了，请您谈一谈运行情况。

姜：分税制财政体制已实施四年，总体来看运行正常，新体制的积极效应已充分显现出来，主要体现在初步建立了中央与地方财政良性运行机制。

第一，分税制改变了原财政包干制多种体制形式并存的格局，统一了财政体制。规范了各级政府间的财政分配关系和分配秩序，初步确立了具有中国特色的分税制财政体制的基本框架。

第二，分税制财政体制建立了收入稳定增长的机制。实行分税制前，国家财政收入每年增收额基本徘徊在200—300亿元。从实行分税制财政体制的基期年1993年开始，每年新增财政收入1000亿元左右，这样持续的高速增长是以前从来没有过的（如图1）。地方财政收入与可用财力都保持了持续高增长态势。1994—1997年，地方财政收入增长率分别为31.4%、29.2%、25.5%和18.8%。1991—1996年间，地方财力增长率分别为15.8%、12.5%、44.7%、23.8%、20.9%和19.2%，剔除1993年因体制基数影响不可比外，分税制财政体制改革后，地方财力增幅大大高于改革前（如图2），对缓解地方财政困难起到了重要作用。

第三，分税制促进了中央财政收入占总财政收入比重的提高，强化了中央宏观调控能力。在实行分税制前，国家财政收入每年增收的200—300亿元当中，中央所拿到的只有20亿元左右。分税制财政体制改变了包干体制下中央财政在新增收入中所占份额偏小、中央财政对横向财力分布调节无力的局面，建立了较为科学、合理的财力分配机制。中央财政直接组织收入比重明显提高，1994—1997年分别高于改革前的1993年22—27个百分点，中央直接组织收入比重的提高，使中央在对地方的财政分配中掌握了主动权。

分税制运行四年，建立了中央稳定拿增量的机制。按照1996年决算数据测算，如果维持原体制，地方上解占地方财力的比重为8.4%，以后每年都要下降几个百分点；实行分税制后，地方净上解占地方财力的比重为16.8%，高出8.4个百分点，以后每年都将增加几个百分点。中央财政在增量中所得份额的逐年上升，提高了地方政府支出对中央财政的依赖度，有利于中央强化对地方政府行为的控制与调节，改变了包干体制下中央财政支出依靠地方上解的局面。

第四，分税制财政体制具有新的诱导机制，有效地促进了各地区产业结构调整和资源优化配置。分税制财政体制全面推开并步入正常运行轨道后，适逢“九五计划”与2010年远景规划的制订，各地适应分税制财政体制改革带来的财源结构变化，并根据本地区实际情况，制定了新的财源建设战略。地方政府减少烟酒等国家产业政策限制发展项目的投入，注重效益型财源培植，加大对农业与第三产业的支持力度。营业税、涉农税收成为地方固定收入中的主体收入项目，促动了地方政府发展第三产业与“两高一优”农业。以云南为例，分税制前，该省主要以“两烟”为支柱财源，分税制后，积极抓产业结构调整，农业和第三产业成了地方财政收入的主要增长点，其中，农业特产税占地方财政收入的比重由1994年的10.5%提高到1996年的22.3%。同时，分税制财政体制强化了对地方财政的预算约束，提高了地方改进和加强财政管理的主动性和自主性。

第五，过渡期转移支付办法的出台，使分税制财政体制改革更加完整，初步建立了地区间财力均衡的机制。虽然过渡期转移支付力度远远不够，但地区间财力均衡的规范制度基础正在形成。并且1996年和1997年不断对其进行完善，使其在地区财力差异调节方面发挥越来越重要的作用。

从这四年的财政体制运行情况看，我国已顺利实现了从旧体制向新体制的转换，初步建立了与社会主义市场经济相适应的财政体制和运行机制。当然，分税制财政体制在运行中还存在着不少问题，需要进一步改革和完善。

记者：请您具体谈一谈目前体制运行中存在的问题。

姜：由于受诸多客观条件的制约，1994年分税制财政体制改革是渐进式的，只能采取一些过渡性措施；另外，随着各项经济改革的不断深入，新问题、新情况也不断出现，有些对分税制财政体制良性效应的发挥形成了制约。目前财政体制运行中存在的主要问题是：

（一）中央直接组织收入占全国财政收入的比重未能达到预期目标。分税制财政体制运行第一年，中央直接组织收入占全国财政收入的比重为55.7%，比1992年高出27.6个百分点。按照分税制方案设计的初衷，中央每年可望增加0.8—0.9个百分点，这样到2000年中央直接组织收入占财政收入的比重可以达到60%。但实际运行结果是1994—1996每年大约下降2.5—3个百分点（如图3），原因是多方面的，其中主要有两方面：一是地方财政收入高于中央财政收入的增长速度。这有地方寻找新的经济增长点、强化收入征管的原因，也有老体制的“浮财”引起的超常规增长；另一方面，经济发展过程中出现了一些新问题、新情况，影响中央本级财政收入的增长，如中直企业效益普遍下降，关税税率下调，1994年和1995年出口退税额过大，出台新的减免税项目，欠税特别是“两税”的欠税这两年逐年增加等。

（二）“1∶0.3系数”下降过快。“1∶0.3系数”是指以1993年中央从地方净上划收入为基数，与本省当年的两税增长率挂钩，然后以1∶0.3为系数对地方进行税收返还。“1∶0.3系数”设计目的一是保证中央财政稳定拿增量，并逐步加大中央财政在增量分配中的集中力度；另一方面，在分税制改革中由于中央的一部分收入下划，采用“1∶0.3系数”能较好地确保中央在分税制之前的既得利益。“1∶0.3系数”是分税制财政体制的重要机制，它充分考虑我国国情，也体现了分税制改革的三个特性。根据分税制方案设计初衷，在基期年，中央财政与地方财政在增量分配中的比例分别为52.5%与47.5%，以后随着“两税”增长，中央财政每年可以多得0.8—0.9个百分点，这样若干年后中央财政可以真正实现在增量分配中得75%。由于上划“两税”增长较快，分税制实际执行结果，地方在增量分配中所得比例下降速度超过体制设计的预期，1994—1997年地方财政在增量分配中所得份额分别为45%、43%、41%和39%左右（即系数分别为0.27、0.25、0.23和0.21左右），中央财政每年多得2.2—3个百分点。另外，地区间经济结构不同，“两税”占总财政收入的比重以及其增值税与消费税比重的差异，以及中央下划收入占地方收入比重的不同，导致地方在增量分配中所得比例下降程度不一，形成新的苦乐不均，对地方财政的财力增长带来一定影响，也在一定程度上影响了地方政府培植财源、协助征管“两税”的积极性，对此问题，我司按照部领导的要求正在作专题调查研究，并将提出相应解决办法。

（三）中央与地方收入划分不规范。一是所得税按行政隶属关系划分，不利于政企分开，妨碍了企业间的横向联合和生产要素的重新组合，不利于将企业推向市场。二是由于各地区经济结构与自然条件存在差异，因而彼此的地方税种结构不同，营业税、农林特产税等对沿海地区财政收入增量的“贡献率”一般要高于中西部地区，目前在转移支付力度不大的情况下，中西部地区的财力增长受到一定程度的制约。

（四）政府间事权划分不明晰，财权与事权不尽统一。政府间事权明确界定是合理划分政府间税收和确立政府间转移支付的前提，若不能很好地解决这一问题，将影响分税制财政体制的整体功能。转变政府职能，理顺政府与市场关系，还需要一个较长的改革进程。随着事权划分和支出责任的进一步明确，财政体制改革才能进一步深化。

另外，国税与地税两套税务机构，存在一定的事务交叉，在一定程度上提高了征收成本，理顺两套税务机构的关系，理顺财税关系，也是完善分税制的一个重要内容；受中央财力的限制，中央财政对地方财政的转移支付力度有限，不利于较好地解决地区差距；过渡期转移支付办法、省以下分税制财政体制也需要进一步规范。

记者：请您谈谈如何进一步深化分税制财政体制改革，近期内会有哪些举措？

姜：在刚刚结束的全国财政工作会议上，刘仲藜部长对此作了明确阐述。在这里我主要结合刘部长讲话的有关精神，谈谈自己的一些想法。十五大报告对我国改革开放和社会主义现代化建设跨世纪的发展作出了全面部署，对财政工作也从战略高度和全局角度提出了相当高的要求，我们应当全面领会和落实十五大精神，进一步解放思想，转变观念，用改革的思路研究和解决当前财政体制改革中碰到的问题。

我国财政体制改革的基本方向是建立符合社会主义市场经济体制要求和促进中央与地方财政关系制度化的规范的分税制财政体制。规范的分税制财政体制目标是，提高两个比重，加强中央财政宏观调控能力，均衡各地区公共财政能力，促进各地区基本公共服务均等化，使中央与地方财政关系规范化、制度化、稳定化。基于上述目标模式，我个人考虑近期完善分税制财政体制可以在以下几方面着力：

（一）科学界定中央与地方事权关系及支出范围。

明确界定中央与地方政府的事权及支出范围是深化财政体制改革的关键。合理划分中央与地方事权，必须以邓小平同志关于建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线为指导，要符合发展社会主义市场经济的要求，有利于保证市场在资源配置中发挥基础性作用，有利于政府社会管理职能和国有资产管理职能的分离；有利于加强中央政府宏观调控的主导地位，有利于发挥中央和地方两个积极性。根据上述指导思想，划分中央政府与地方政府事权及支出范围应遵循以下思路：

1.合理界定政府职能范围。借鉴市场经济国家经验，结合我国国情，在社会主义市场经济条件下，政府的基本职能主要包括三个方面：一是调节经济运行，促进经济稳定发展；二是从事社会管理和公共服务；三是进行收入再分配。

2.科学划分中央与地方经济管理权限，建立起合理分工的、协调统一的经济管理体制。将诸如全国性产业政策和生产力布局，收入分配政策、金融政策、财税政策、涉外经济政策集中在中央，保证经济总量平衡、经济结构优化和全国市场统一。与此同时，在保证中央宏观调控的统一性和权威性、保证全国市场统一的前提下，赋予地方政府一定的经济管理权限，建立起各级政府的权责统一的制度，以及自我平衡、协调、约束的机制，各级政府各负其责。

3.合理划分中央与地方财政的支出范围。主要包括进一步明确政府行政管理支出，教育、文化、卫生、科学事业经费支出的范围，中央与地方财政的投资性支出等。

（二）进一步完善税制，科学划分中央与地方收入。

我国的分税制财政体制是建立在税制改革的基础之上的。深化分税制财政体制改革要求进一步完善税制，并在中央与地方之间科学划分税收收入。

进一步完善税制，科学划分中央与地方收入可以分两个阶段进行：近期对税制结构不宜做大的调整，而主要是强化税收征收管理，规范和完善

以增值税为主体的流转税制度，对企业所得税实行共享，彻底打破企业的行政隶属关系；完善个人所得税体系；从紧出台新的减免税项目，对现有减免税进行清理、整顿；对中央税与地方税税种的划分保持基本稳定，对因税制结构局部调整以及经济体制改革引起的中央与地方利益的变化，应当通过财政渠道按规范办法予以解决。中长期目标是随着企业改革的深化和企业经济效益的提高，逐步确立所得税主体的地位，使流转税和所得税成为我国税制中的主体税种，进一步规范中央与地方的财政分配关系，并不断提高“两个比重”特别是中央财政收入占全部财政收入的比重，加强中央财政的宏观调控能力，并对地方实行规范的财政转移支付制度。

（三）加强预算外资金管理，统一国家财政。

加强预算外资金管理，统一国家财政，不仅是规范分税制和转移支付制度的要求，当前，对振兴国家财政也具有重要现实意义。在实行和完善分税制财政体制的过程中，应不失时机地统一预算外资金。当前我们工作的重点是将国务院清理整顿预算外资金的有关规定落到实处。

（四）加快财政法制建设，建立健全财政监督体系。

今后，我们要加快财政法制建设、用法律的形式规范中央与地方事权关系、税政权限划分以及转移支付制度等大的体制关系，而且要把改革中行之有效的管理措施用法律的形式固定下来，使我们的财政运行进一步纳入法制化的轨道。在加强法制建设的同时，建立起日常监督与重点监督相结合的完备的财政监督体系，也是财政法制建设的重要内容。

记者：政府间财政转移支付制度是财政体制的一个重要组成部分，我国于1995年起制定和实施了过渡期转移支付方案。我们想以后就这项重要改革对您进行专题采访，现在您能否作一个简要的介绍。

姜：建立规范的转移支付制度是完善与深化我国分税制财政体制改革的内在要求。规范的财政转移支付制度以各地政府基本公共服务能力均等化为目标，在合理划分政府间收入和事权的基础上，采用科学的方法，核定各地方政府的“标准收入能力”和“标准支出需求”，据以确定政府间财政资金的再分配，其形式为一般性转移支付和专项转移支付。由于地方既得利益调整难度较大，中央财政可用于转移支付的财力有限，我们从1995年起实行过渡性转移支付办法，中央财政从收入增量中拿出一部分资金，选择对地方财政收支产生影响的客观因素与政策性因素，按照相对规范的办法，确定对各地的补助，重点缓解地方财政运行中的主要矛盾与突出问题，并体现向民族地区适度倾斜的政策。

1996年过渡期转移办法在1995年办法的基础上进一步作了改进。以标准收入替代财力，标准收入的测算又尽可能向“经济税基×平均有效税率”的规范做法靠近；标准支出测算的划分进一步细化；调整了政策性转移支付中财力指标口径；完善了激励机制。1996年过渡期转移支付办法又向规范化转移支付靠近了一步。

目前，由国家体改委牵头，财政部、国家税务总局等部门正联合对规范转移支付进行研究，在收入测算、标准卫生支出、标准教育支出、行政管理费与公检法标准支出等的测算方面取得了初步成果。过渡期转移支付将不断吸收规范转移支付的研究成果，逐步向规范化方向迈进。