提高中央财政收入占全国财政收入的比重，是社会主义市场经济条件下强化中央财政宏观调控职能的必要条件，也是财政体制改革的重要目标和内容。1994年新的财税体制运行以来，通过中央和各级地方政府的共同努力，中央财政收入的比重正逐步回升。但因征管、收纳、划分、留解、退付等中央收入组织过程中出现的违纪违规而导致的中央财政收入被肢解的问题日渐突出，致使中央财政收入的流失势头有增无减。其表现形式主要是“化”、“挤”、“混”、“退”、“减”、“滞”、“漏”。

“化”，就是将中央财政收入化作地方收入。其手段一是改变税种，将属于中央的财政收入或中央、地方共享收入的税种作为地方税种，或将中央财政收入税种改为共享税种。如某市国税局征收增值税135万元，长期放在“税款过渡户”，年底用汇总缴款书改按教育附加费入库。二是改变级次，直接将中央财政收入作为地方收入入库。某国库直接将“两金”收入1 950万元全额作为省级收入，造成中央级“两金”收入流失1 115万元。

“挤”，就是以收过头税的方式，“寅吃卯粮”收地方税，挤掉中央收入。如某县酒厂1996年帐面反映利润110万元（实际为亏损），当年入库地方国营企业所得税即达300万元；而同期消费税、增值税仅入库100多万元，累计欠交增、消“两税”600多万元。企业即将超交给地方部分所得税冲减了应交中央两税。

“混”，就是中央收入混库入地方。主要手法一是开出“调库通知书”，以“错收”名义将中央收入调入地方。二是将中央收入作为调剂中央和地方收入任务完成进度的调节器，某个阶段如果地方任务没有达到进度计划，就在地方干预下，将中央收入调为地方入库。还有一种“混”就是混骗中央财政收入结算返还。地方完不成1993年两税基数，就采取“虚收空转”的方式，在财政决算中调平或调超两税完成指标，获取中央结算返还。

“退”，就是违规提取导致多退中央财政收入。一是超越权限退付中央收入。如某市工商局1996年12月向当地政府申请集贸市场增值税退库还贷39万元，经当地政府、国税局批准同意后，将此款退给该工商局帐户。二是征收机关违规提退各类分成。这类退库主要有稽查分成、税收超收分成、税检分成及双代手续费分成等，名目繁多。三是违规办理税收结算退税和超税负返还。某市国税局与人行联办纳税申报大厅，该市人行金店1996年实际缴纳增值税35.73万元，应办理结算退税8.55万元，实退35.73万元，多退27.18万元。

“减”，就是少数地方政府或征收机关拿中央收入“送人情”，或擅自出台优惠政策，减税负、降税率、包指标等，或扩大优惠政策享受范围，延续执行已到期优惠政策，直接减少中央财政收入。据了解内地许多城市沿用经济特区对外资企业的优惠政策，将所得税率由33%降低为15%征收，全国算帐，中央财政要损失相当可观的一笔收入。

“滞”，就是中央税“滞纳”“滞留”。一是征收机关迫于政府压力和企业资金紧张，将大量应缴中央税不征，长期滞留于企业，造成大量欠税；二是征收机关、审计、“三查办”等监督部门滥设过渡户，将应入库中央收入滞留不入库。三是经办税款的商业银行滞压税款不上划。

“漏”，就是漏提漏交中央收入。去年以来，全国组织的几个行业“两税”检查和非银行金融机构所得税核查，查出了大量的漏提漏交增值税、所得税，足以说明这个问题。

总之，造成中央财政收入在组织过程中被违纪肢解而大量流失的原因是多方面的。它既是新旧体制转换磨合过程中的一种必然反映，又是地方本位主义严重，大局观念淡薄、利益趋动、执法不严所致。

1.分税制本身仍然存在着不规范、不完善的问题。这些不规范、不完善的问题，在一定程度上诱发或增强了地方或部门肢解中央财政收入的动机。一是我国现行分税制中存在中央与地方共享收入。其共享比例由中央确定，中央部分当属中央，地方部分归谁却未加统一。如一般来讲，省级政府大都将供电及省属企业的增值税地方部分作为省级收入。其结果是，市（县）对辖区内的此类企业没有丝毫的财政利益，少数市（县）就采取变换预算科目、改变级次等办法，想方设法从中央收入中为地方“挣”得一分利益。二是设置共享税，为地方截留提供了条件，毫不掩饰地将共享变为“独享”。三是现行的“因素法”转移支付方式没有考虑各地收入能力和支出需要的客观差异。虽然中央也采取了对地方实行专项补助等特殊措施，但专项补助数额有限，杯水车薪。部分贫困县（市）收支矛盾很大，为了保证其基本的财政支出，不得不打中央财政收入的主意。四是现行财政资金调度存在环节过多、各级政府间往来资金在途时间过长、周转调度不灵等问题，影响了县（市）级的正常财政支出。

2.某些税收政策的不严密、不明确，为一些地方或企业损害中央财政收入提供了可乘之机。如《中华人民共和国消费税暂行条例》规定，生产、委托加工和进口环节的应税消费品缴纳消费税，流通环节不计征消费税。许多烟酒等行业就抓住这一条，将生产的应税消费品低价供给自己的独立核算的销售公司，从中逃避消费税。基层征收部门对此无法处理。

3.管理机制的不健全和运作机制中的缺陷为少数地方和单位损害中央财政利益提供了条件。一是税务、审计、大检查等部门收缴中央收入的方式不规范，过渡户设置过多、过滥。对检查后应收缴的款项，无论是中央财政收入，还是地方财政收入，多数审计、大检查部门采取以签证单的方式，收入其在银行开设的过渡帐户。由于这些过渡帐户缺乏必要的监督和管理，人为地将中央财政收入缴入地方金库或直接将中央财政收入用于单位开支等违纪问题时有发生。二是征收机关内部考核存在重此轻彼现象。如国税部门对增值税、消费税等主体税种一般都有硬性指标，而企业所得税等则存在任务过小、考核过“软”的问题。三是税务稽查分成等政策界限不清。目前国税部门经费偏紧，不少国税部门按照稽查查收税款10%的比例提取稽查分成款，并已使之成为经费的一个重要来源。长此以往，不仅影响了中央收入，同时也将影响到正常的纳税秩序。四是征收体制未理顺。按照国务院及财政部的有关规定，中央企业参与投资入股的联营、股份制企业所得税应由当地国税部门负责征收，并按中央与地方投资（股本）比例分别缴入中央和地方金库。由于历史原因，相当一部分的此类企业实际仍由地税部门征收，且大都直接缴入了地方金库。

4.少数地方领导财税政策观念淡薄，随意表态为企业减税、免税、退税、包税，造成中央财政收入大量流失。

5.监督管理不严，处罚力度不够，助长了少数地方或部门肢解中央财政收入的投机心理。一方面，少数国库等部门在受制于地方政府的情况下，对肢解中央财政收入的行为未能加以制止，有的甚至还为其大开方便之门。另一方面，由于缺乏强有力的中央财政收入监督保证机制，对肢解中央财政收入行为的处罚过轻，“查出来是你的，查不出来是我的”，违纪违规有恃无恐。

勿庸置疑，中央财政收入组织过程中的流失行为不仅给中央财政带来了较大的损失，而且严重扰乱了财税秩序，若不及时有效地加以解决，势必动摇整个财税改革大局。要彻底有效地解决这一问题，除了深化财税体制改革，增强全局观念外，大力强化财政监督，充分发挥财政监察专员办事机构的既有职能，是当前必须采取的一项有力对策。

财政监察专员办事机构自成立以来，在维护中央财政利益等方面进行了卓有成效的探索。仅1995、1996年两年，共为中央财政追缴收入、挽回损失45亿元，今年上半年大约又追缴中央收入20多亿元。但是，目前财政监察专员办事机构在中央财政收入监管中仍面临诸多矛盾。主要是由于缺乏独立的、完整的、权威的财政监督法规，财政监察专员办事机构在实际工作中经常遇到来自多方面的强大压力和阻力，无法对涉及中央财政收支的全过程实施有效的监督。同时，财政监察管理手段滞后，目前基本上沿袭过去单一的突击检查、集中检查，事前、事中监督薄弱乏力。对此，进一步发挥财政监察专员办事机构的中央财政收入维护功能，需从以下四个方面加以保证或改进：

1.加快财政监督法制建设步伐，为专员办事机构提供可靠的执法依据。一方面，要健全财政监督主体履行职能所依据的财税法规，深化和完善财税体制改革。另一方面，应抓紧制定《财政监督法》，将财政监督职能、程序，被监督对象的责任、义务以法律的形式固定下来，明确财政监察专员办事机构对涉及中央财政收支的所有部门、所有环节拥有监督检查权。

2.优化中央财政收入监管手段，推行强有力的监管方式，实现事前、事中、事后的有效监督。财政监察专员办事机构在继续总结、完善多年来形成的集中性、突击性、阶段性、专项性的监督经验的同时，当前应从建立健全管理制度入手，积极探索强化中央财政收支日常管理的路子，构筑规范化的日常管理体系。一是建立重大财税情况考核分析制度。地方财政、税务等部门应及时向当地财政监察专员办事机构通报预决算编制、税收计划安排、调整等重大事项。专员办事机构要通过对财政收入状况和各种税收不同级次的财政收入的实际入库情况综合考核分析，找出影响中央财政收入的主要原因，并从中找出疑点，分别确定事前、事中、事后监督管理的切入点。三是要实行日常监督管理与专项检查并举的方法，建立定期检查制度。如对地方财政决算涉及中央财政收入结算事项，财政部要明确授权专员办监督管理，要明确规定地方财政必须接受监督管理，专员办应实行事前，事中、事后监督，纠正其中的违规问题；对审计、“三查”部门的过渡帐户进行半年一检查；对中央收入征管质量实行定期抽查制度；对国库仍然坚持一季一核查的对帐制度，等等。四是要注重收集掌握地方政府、财政、税务或其他部门违反财经法规，公开或变相出台政策，在税收政策上开口子的情况，并按财经法规予以纠正。五是要实行查处问题与整顿规范并举。对导致中央收入流失的问题，既要严肃处理，又要研究对策，以防患于未然。特别要经常分析和反映中央收入政策执行的动态，给财政部当参谋、提建议，根除收入上的违规行为。六是要实行主体税种与重点税源监督并举的方法，对消费税、增值税、中央企业所得税、非税收性专项收入等主体税种，对烟草、石化、电力、冶金、金融保险等重点行业和纳税大户以及外商投资企业等容易造成收入流失的特殊行业，要建立中央预算收入报告制度，对其解缴情况要定期或不定期进行重点核查，防止中央主体收入的流失。

3.加大违纪违规问题的处理力度。办事机构本身要严格依法办事，对扰乱财税秩序，损害中央财政利益的行为要按照有关法规，及时地、坚决地给予处罚。对严重违纪违规行为，除给予经济处罚外，还要将有关情况及时上报，对责任人提出行政处分建议，追究当事人的违纪责任。

4.加强办事机构队伍建设，切实增强队伍的整体战斗力。财政监督业务涉及财政管理的各个方面，客观上需要一支政治过硬、业务娴熟的监察队伍。要创造条件，有组织地进行系统的财政监督业务培训。必要时，还应对干部结构进行适当调整，充实一部分懂财税业务、懂微机运用的干部。要大力提倡采用微机联网、微机办公等现代化的管理手段，及时准确地掌握各类信息，为强化中央财政监督服务。同时，为了适应财政监督新形势的需要，应对现有的财政监察专员办事机构的职能设置，包括机构名称的定位、执法主体的定位、职能范围的定位进行必要的改革和完善，增加一定的人员编制，从而建立一套遍布全国的、高效的中央财政监督网络。