近几年来，安徽省铜陵、芜湖两市财政收入有了大幅度增长。1993年以来，年均增长速度分别为40.38%、27.2%。财政收入形势较好，但支出的形势却相当严峻，问题多，压力大，矛盾更尖锐。主要表现在：财政支出结构不合理，生产建设性支出比重过低，1994年铜陵市生产建设性支出比重只占19.1%，芜湖市只占18.7%；财政供给范围过宽，管了许多政府不该管的事，而对该支持的事业发展颇感财力不足；许多行政事业单位一手抓单位创收，一手伸向财政要经费，收支严重脱节；支出缺乏行之有效的管理办法，制度不健全，管理不规范，资金使用效益低。要钱的报告像雪片一样，从四面飞向财政，财政局长忙于应付仍难以满足各方要求，哪有时间和精力去考虑改善支出管理、提高资金使用效益？面对沉重的支出压力，两市财政部门领导和财政干部逐渐认识到，只有改革才有出路，只有建立新机制，才能解决支出中存在的种种问题和矛盾。1994年，两市毅然决然地对行政事业支出管理进行了大胆的改革，形成了一系列行之有效的管理办法，取得了显著的成效。

（一）改革预算管理形式，实行财务收支统管。由于原有的“全额、差额和自收自支”三种预算管理形式既不能准确反映单位实质，又不能适应事业发展需要，并形成了政府财政困难与单位收入分配无序的反差。为了彻底解决这个问题，早在1995年两市就对支出预算管理形式进行了改革，实行了事业单位财务收支统管。铜陵市建立了“核定收支，定额（定项）比例拨款（上缴），超支不补，结余留用”的预算管理形式，财政对各单位在核定收支基础上实行补助制。补助标准根据单位工作任务、事业计划、财务收支状况、财政政策和财力水平进行确定。芜湖市对行政事业单位预算分配实行综合预算平衡管理，即年初由单位编报预算内外资金综合财务收支预算草案，然后由财政审核，并以正式文件批复单位执行。批复收入分财政拨入、财力两大块，支出不分预算内外，核定一个总支出。两市执行结果是，初步规范了单位预算外资金分配秩序，调动了单位自我约束、自求平衡、自我发展的积极性，在一定程度上规范了财政供给范围，调整了财政支出结构，缓解了财政困难。

（二）改革预算编制方法，实行“过渡期零基预算”。过去的预算编制方法是“基数加增长”、“紧定额、频追加”。其弊端，一是支出结构固化与事权变化产生矛盾，分配不公平；二是支出留下硬缺口，事中频繁追加，分配秩序紊乱，分配不公平，既影响事业发展，又增加财政支出负担。为了改变这种被动局面，两市财政局从1994年起，改革支出预算编制方法，实行“过渡期零基预算”。将以往支出推倒重来，按量入为出、量财办事、保证重点、兼顾一般的原则，合理编制单位支出预算。一是在人员经费安排上不留缺口，按单位编制数、实有人数及国家、省、市出台的需财政认帐的工资、津贴测算供给，其中事业单位按财务管理体制实行分类管理、比例供给；二是在公务费、燃修费安排上，根据实际开支水平进行年度一次核定；三是在业务费安排上，根据单位需要和财力情况，参照前两年开支水平一次核定包死；四是在专项经费安排上，打破一定多年、基数长期不变的做法，根据事业计划、专项经费运用情况及财力可能，一年一核定。此外，财政还积极主动地参与了预算的二次分配，与主管部门共同将预算指标分配下达给二级机构及所属单位。“过渡期零基预算”的实行，使财政对支出源头的管理由被动彻底转为主动。

（三）规范预算审批程序，实行预算小组集体研究制度。为强化预算约束，规范支出管理，铜陵市从1994年开始，将预算小组集体审批制度化。定期由局长主持，分管局长、预算科、行财科、农财科及相关科长参加，集体研究收支预算的安排原则、单位到户预算的编制、指标的追加追减等。财政部门收到受理单位的用款报告后，由支出分管人员摸清情况并提出建议意见，经科室研究提出初审意见，提交两月一次的预算小组会议集体审核，再报市政府审批。坚持层层把关，环环制约，有效避免了预算安排的随意性、盲目性，收到了较为理想的效果。

（四）改革事业经费管理办法，实行事业单位目标管理。铜陵市为把财务收支统管的预算管理形式落到实处，从1995年起，在事业单位推行了活工资及年终奖励与完成任务及财政补贴率挂钩浮动的目标管理办法，并以签订责任状的形式固定下来。目标包括业务目标、经济目标和精神文明建设目标。其中经济目标主要指单位财务收支标准，包括总收入、结余、固定资产增值等，以财政部门为主确定，一般以前两年平均数加10—15%的增幅递增。根据单位完成任务情况和财政补贴率高低，分别给予奖惩。具体由财政部门与人事部门共同研究出台了挂钩办法，划分20个档次，确定财政补贴率与活工资比例及奖金标准的反向变比关系，即：财政补贴率越低，活工资比例越高，发放奖金越多；财政补贴率越高，活工资比例越低，发放奖金越少。财政补贴率一般按财政经常性拨款占其经常性支出比例来确定。对目标管理责任人和合作者，分别按高于职工人均奖金50%、35%核定，对其中经营性单位责任人和合作者，分别按高于职工人均奖金200%、140%核定。同时，设立“以奖代补”资金，对完成目标任务的事业单位，将年初预算安排的待考核经费转作专项经费用于事业发展；超额完成任务的，按增幅评出一、二、三等奖各若干名，分别给予10万元、5万元、3万元的奖励；预算安排的专项经费有节支的，按不低于50%比例奖励；财务管理成效显著的另给予单项奖励。

（五）改革行政经费管理办法，签订行政单位经费包干责任书。为了控制行政经费不合理增长，降低政府行政成本，铜陵市从1996年起在市直机关推行了经费综合包干办法，包干单位的经费在财政部门核定下达的预算指标内包干使用，超支不补，结余留用。1996年有68个一级预算单位与财政、编制部门签订了经费包干责任书。包干经费指预算安排的正常经费，包括在职和离退休人员的个人经费和公用经费两部分。包干责任书一经签订，双方必须履行，除个人调资等政策性增支因素外，单位不得以任何理由要求追加包干范围内的经费拨款，市财政不受理此类报告，年终财政会同有关部门对单位进行考核和奖惩。凡人均节支额在500元以下（含500元）、500元—750元（含750元）、750元—1000元（含1 000元）、1 000元以上的，财政用年初预算安排的“以奖代补”资金分别给予40%、30%、20%、10%的奖励（铜陵市认为，按包干指标，人均节支500元左右为最佳系数，节支过多，势必影响行政质量）。对于在控制经费支出中成效显著，或控制某项支出卓有成效，或执行包干办法有突破性进展并具导向和示范作用的单位，市财政另给单项奖励。经市财政批准，节支总额的40%用于职工集体福利和个人奖励，60%用于改善办公条件或结转下年使用。各单位又将经费包干到二级单位、科室和个人。为使行政经费包干工作落到实处，铜陵市财政局在正确核定各单位经费包干基数同时，加强了“人、车、会、话”等支出管理。在人员经费管理上，对超编人员不供给公务费，限时供给个人经费，对节编单位按人均1 500元奖励；在车辆管理上，统一保险、定点维修；在会议费管理上，总量控制、定额包干、超支不补、结余留用；在电话费管理上，对公费住宅电话，根据各人电话费包干标准，将定额存入磁卡，包干使用，超支自理，对办公电话包干到科室，超支自理。

（六）改革专项资金管理办法，实行跟踪问效和政府采购招标办法。为保证专项资金依法合理使用，提高专项资金使用效益，铜陵市财政局从1995年起，对专项经费在项目申报、事前论证、资金使用、项目验收等环节实行全面跟踪管理。操作程序是：经批准的专项经费，由预算部门将指标和资金下达到财政专项资金帐户；用款单位根据《专项经费申报表》编制分次用款计划；财政局行财科第一次按不超过指标的70%预拨给单位使用；用款单位按季报送《专项经费跟踪反馈表》，财政局行财科适时按计划和进度拨款；项目完成后，用款单位及时报送《专项经费验收审批表》，财政局组织验收，核定使用情况，结余资金按规定除奖励单位外，退回国库抵减预算支出。由于开设财政专项经费帐户，全面跟踪，将过去以拨代支、一拨了事的做法，改为事先、事中、事后全过程监控，既保证了单位用款的需要，又避免了挪用、损失和浪费。芜湖市财政局在对专项资金实行跟踪管理基础上，重点抓项目决算委托审计工作。5万元以上基建或维修项目均委托会计师事务所审计，审计结果，项目资金平均核减10%左右。为切实提高专项资金使用效益，铜陵市财政局于1996年试行了专项经费政府采购寻价办法。如在市政府大楼电梯采购中，财政局派员多处寻价，直接参与价格决策，做到了事先控制，节约经费开支。今年，他们又开始了第二步改革，试行政府采购招标制度。如财政搭台，建委主持，对联合在建的市内两条道路路灯电缆进行招标，结果，中标价格为32万元，比平均报价低7.5%，比最高报价低14%，质量、信誉、售后服务承诺也都良好，体现了公平、公正、公开原则，规范了专项资金管理，有效防止了项目建设中腐败现象的发生。

短短两三年的改革，两市行政事业支出中不合理支出得到有效控制，支出结构明显改善，同时也调动了单位当家理财的积极性，有力地支持和促进了行政事业的改革和发展。铜陵市市本级1995年、1996年共节减事业正常经费500多万元，全部用于增加事业发展支出。1996年行政经费支出占财政支出比重下降到14.5%，比1994年下降3.9个百分点；建设性支出比重提高到42.6%，比1994年提高15个百分点；文教事业支出中公用经费比重比上年提高7.3个百分点。芜湖市行政经费支出占财政支出比重也由1994年15.5%下降到11.7%，下降3.8个百分点，生产建设性支出占财政支出比重由1994年25.7%上升到29.2%，上升了3.5个百分点。

（责任编辑 江正银）