党的“十五大”高举邓小平理论的伟大旗帜，并把邓小平理论确立为党的指导思想写入了党章。同时，在形成社会主义初级阶段的基本纲领、深化经济体制改革和经济发展战略、依法治国、扩大社会主义民主、建立有中国特色的社会主义新文化、从严治党等多方面都有新的突破。这是我党历史上一次具有特殊意义的会议。关于财政问题，党的“十五大”提出了“集中财力，振兴国家财政，是保证经济社会各项事业发展的重要条件”的命题。据我的理解，这仍是以振兴财政为中心，其主要精神是理顺财政运行机制，强化财政职能。

我们之所以经常用“困难”二字形容当前的国家财政状况，就在于财政运行机制还没有完全理顺。当前的主要表现是财政收支规模偏低，难以圆满地保证国家财政在社会主义经济下理应承担的任务，导致财政职能的弱化。财政职能是政府经济职能的主要体现。所以，振兴财政的目标首先是强化财政职能。

综观西方发达国家的经济发展史，实际上是政府的经济职能不断强化的过程。70年代西方国家出现“滞胀”后，尽管新自由主义理论风行一时，但实际上政府的经济职能并没有淡化，而是在强化。萨缪尔逊和诺德斯在《经济学》第12版“政府的经济职能”一章中指出，政府在先进工业国的经济中具有日益扩大的作用，可从三个方面反映出来：政府支出和税收的增长，国民收入中用于转移支付的份额日益增长，对经济生活的调控急剧加强。财政支出占GDP的比重是表明政府配置资源和调控经济运行力度的主要指标，税收则是政府收入的主要来源，也是调节经济的一个主要手段。尽管近年来许多国家为了稳定经济采取压缩财政赤字政策，但财政收支占GNP（或GDP）的比重并没有出现明显下滑的趋势，多数国家相对稳定，有的则略有增长。在市场经济体制下，通过收入再分配实行转移支付是政府的主要经济职能。在西方发达国家，社会福利和社会保障支出成为政府支出的第一大项目，对社会起“安全网”作用，同时也是通过收入再分配来调节经济的重要手段。转移支出的增减，可以刺激或抑制社会需求和投资，从而促进经济的稳定和发展。

政府调控经济活动的扩大，是市场经济本身的内在要求。当代的市场经济无一不是在政府宏观调控下的市场经济。由“看不见的手”自动调节的时代已经过去，“看得见的手”参与调控是现代市场经济的不可缺少的组成部分。被称为“政府主导型市场经济模式”的法国和日本最为突出。法国在经济上的行政管理权和调控权高度集中于中央政府，经济计划为资源配置和实现发展战略目标的主要手段，并辅之以财政金融政策、收入政策和福利政策。日本是以产业政策为中心，与经济计划相结合，制定政府调控目标和任务，以财政金融政策作为实现调控目标的主要手段。德国主要是将社会政策和自由市场竞争有机结合，政策调控的目标是物价稳定、充分就业、国际收支平衡和经济的适度增长。号称“自由资本主义模式”的美国和英国，也没有放松政府的调控力度。美国的历届总统，如肯尼迪实施的“开发新边疆”、约翰逊的“向贫困开战”、尼克松的“新经济政策”、卡特的“经济改革”、里根的“经济复兴计划”等，都是行政、法律、财政、金融干预手段的结合运用。克林顿政府采取收支两方面的结构性调整，压缩财政赤字，不是弱化财政职能，而恰恰是强化财政职能的表现。政府调控经济的活动，随着国际经济发展以及区域化、全球化和集团化的趋势而加强。各国政府都在密切注视经济国际化的发展，采取相应的对策措施。而所有政府经济职能的强化，都需要政府掌握足够的财力作后盾。因此，我国财政职能的弱化是和世界经济发展要求强化经济职能的趋势相悖的。

对社会主义市场经济体制下的财政职能不能简单地理解为组织收入、安排支出以及相关的财政部门的本职工作。要从宏观经济的整体，从资源配置方式的转变，从政府与市场的关系，从政府与企业、个人之间的关系等方面重新认识财政职能。从这些角度出发，财政具有三大职能：资源配置，收入分配、经济稳定和发展。

首先，市场是一种资源配置方式，财政也是一种资源配置方式。财政是一种政府经济行为。它根据国家政策，通过收支活动实施社会资源的配置。财政收支占GDP的比重，中央财政收入占全国财政收入的比重，投资性支出占全部财政支出的比重等，都体现政府与市场、中央与地方在资源配置中的规模与力度，也体现社会资源在不同产业部门和不同地区之间的配置结构。财政在资源配置中的首要任务是满足社会公共需要，提供“公共产品”。如保证国家机构的正常运转，加强司法与执法，维护国家安全，加强国防现代化，奉行独立自主的和平外交政策，加强科技投入，控制污染，改善生态环境，以及提供公共设施等等，都是市场机制在资源配置中无能为力的。要特别指出的是，任何国家当它进入经济起飞和快速增长时期，都面临严峻的经济结构调整任务。而经济结构调整不可能完全依赖市场机制来实现，必须有政府的强有力的介入和干预，而财政是政府介入和干预的主要手段。今年年初八届人大第四次会议批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》规定，各级政府要加强农业投入，要加大科技投入。基础性项目主要由政府集中必要资金进行建设，公益性项目主要运用财政资金安排建设，逐步增加对中西部地区的财政支援。然而从这些要求来衡量，上面所指出的几个比重明显偏低，使国家财政在支持经济建设特别是结构性调整方面处于软弱无力的地位。由于预算内财力有限，不能保证理应由财政承担的重点投入，对引导社会资金的合理流动也缺乏力度。我国农业、基础设施、基础产业发展滞后所形成的“瓶颈”制约长期不能解除，这是财政资源配置职能弱化的重要表现。

其次，我国实行改革开放政策以后，允许一部分人和地区依靠诚实劳动和合法经营先富起来，个人之间、城乡之间、地区之间、行业之间的收入差距逐步扩大，也开始出现分配不公问题。《纲要》又一次明确，坚持完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，国家依法保护合法收入，取缔非法收入，调节过高收入。《纲要》还拟定了调节各项收入分配的各项措施，包括统一内外资企业所得税，取消区域性税率；建立覆盖全部个人收入分类与综合的个人所得税制，推进个人收入的公开化、货币化和规范化，加强个人所得税的征管；逐步开征遗产税与赠予税、利息所得税和社会保险税；加强由国家、单位和个人共同承担的养老、失业、医疗等社会保障制度的改革。这些措施都在于进一步健全和强化财政收入分配职能，实现效率优先、兼顾公平的原则。

再次，财政的稳定职能主要是配合货币政策调节社会总需求，增加有效供给，维系社会总需求与总供给的大体平衡，保持物价的基本稳定。《纲要》明确规定了“九五”期间实行适度从紧的财政政策，努力做到财政收入增长快于财政支出增长，逐步减少和基本消除财政赤字，控制债务规模，实现财政收支的基本平衡。此外，改革和完善某些制度性安排，如完善累进税制度、财政补贴制度以及失业救济和福利制度，都可以发挥一定的“自动稳定器”作用。

发展是硬道理，中国解决所有问题的关键要靠自己的发展。发展不仅指经济的增长，而是要求实现经济和社会的全面发展，实现可持续的发展，不断提高全民素质和生活质量，防止某些发展中国家曾经出现的“有增长而无发展”的现象。保证经济和社会的全面发展是发展中国家财政特有的职能，特别是像中国这样一个经济尚欠发达的大国的财政，更要重视这一职能。

通过以上分析，强化财政职能的思路应当是不言自明的了。

——完善分配制度，整顿分配秩序，调整分配格局。财政职能弱化很大程度上受制于财政收支规模，而财政支出规模受制于财政收入规模。财政收入占GDP比重的下降又来自GDP分配格局的变化，自然，强化财政职能，提高财政收支规模要从调整GDP分配格局着手。这是一个前提条件。在市场经济体制下，初次分配是通过市场价格实现的要素分配，在此基础上进行再分配。所以，分配格局问题首先是完善市场体系问题，同时也是分配体制问题。《纲要》对此做出明确规定，如积极发展和完善市场体系，制定和完善市场规则，规范市场秩序，完善宏观调控体系，规范和完善初次分配和再分配机制，整顿收入分配格局等。

——强调和加强集中。集中当然不是绝对的，任何国家都是集权与分权相结合。但即使是联邦制国家也是以集权为主，分权为辅，分权是有度的。加强集中包括纵向集中和横向集中两个方面。纵向集中是指中央对地方的集中，1994年的分税制改革是解决预算内收入过分向地方倾斜的问题，目标是逐步提高中央财政收入占全国财政收入的比重。分税制运行了三年，已经初见成效。目前要强调的是横向集中问题。横向集中是解决资金在各级政府的各主管部门和各单位之间的分散问题，主要是清理整顿预算外资金，特别是过去未纳入预算管理的各种收费和基金。近年来，收费项目越来越多，收费单位越来越乱，收费金额越来越大，给政治经济生活造成极大的危害。首先，干扰了国家资金分配秩序和分配格局，造成资金分散。各种收费和基金由各部门和单位自收自支，从本部门出发安排使用，而预算内资金短缺，无力保证国家重点投入，难以贯彻国家的宏观调控政策、产业政策和地区政策。有人把地区割据比作“诸侯经济”，把部门经济比作“王爷经济”，其实两者互为作用。其次，严重干扰了企业的正常生产经营，加重了企业负担。过去曾对我国的税收负担有过争论，从企业角度看认为税负过重，但从财税部门看税负并不重，同国外比较也是偏低的。现在看来问题是不争自明了，即在税收之外还有各种收费，在企业看来都是政府拿走了，都看作税收负担。税加费，企业自然不堪负担。再次，给以权谋私等不正之风以可乘之机，滋长了腐败现象。去年国务院颁布了《关于加强预算外资金管理的决定》，开展清理检查预算外资金工作，已经收到较好效果，但从整体上看，这个问题远没有从根本上解决。1997年7月，中共中央、国务院又颁布了《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》。看来，必须从法治的高度来看待和解决这个问题。加强法治观念和执法力度，对情况严重的单位和部门负责人，必须毫不姑息地绳之以法。当前，切实清理整顿预算外资金，并纳入预算管理的轨道，是强化财政职能的一个主要方面。据了解，法治化较高的发达国家，没有预算外收入，一切政府收费都纳入预算内。只有少数发展中国家有少量的类似我国的预算外收入。如泰国的预算外收入占全部财政收入的3%，马来西亚占6%，财力较分散的巴西占16%。我认为，清查行政性收费的当前目标是纳入财政管理轨道，加强管理，最终目标应是大部分纳入预算内。具有税收性质的收费可通过“费改税”进行规范化征收，以便由各政府统筹安排，重点使用，提高资金使用效益。

——进一步完善新税制，加强征管力度。1994年的税制改革，已经建立起基本上符合社会主义市场经济体制的新税制，当然还需要进一步完善。而当前的重点应是加强征管的力度，本着“严管理、重处罚”的原则，健全征管机制，堵住税收流失的漏洞，特别是堵住增值税流失的漏洞。

——控制财政支出规模，优化支出结构，提高支出效益。中央规定“九五”期间继续实行适度从紧的财政方针，要求逐步减少财政赤字，控制债务规模。为了实现这个目标，努力增加收入是重要的，但必然同时控制支出规模，优化支出结构，压缩一般，保证重点，提高支出效益。从财政管理和优化财政职能的角度看，加强支出管理比增加财政收入更为重要，更为迫切。适应经济增长方式的转变，财政管理思想也要有一个根本转变，即在努力增加财政收入的前提下，逐步把主要精力转向支出管理和提高支出效益上来。

——改善国家财政状况和强化财政职能的根本途径，在于加快以企业改革为重点的配套改革。特别是加快国有企业改革步伐，改善国有企业经营管理，扭亏增盈，对财政的增收减支有现实意义，而且为国家财政状况提供良好的微观基础，具有深远意义。

（责任编辑 石化龙）