时间:2020-05-03 作者:周放生 侯孝国
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摘要:
在经过了18年的国有企业市场化改革之后,人们已经越来越清醒地认识到,国有企业改革要求国家宏观经济管理体制的改革为之创造良好的宏观经济环境。当前,正确认识作为宏观经济政策的重要组成部分的现行企业所得税制度对国有企业改革的阻滞,探索与国有企业改革相配套的新型企业所得税制,对于加快国有企业的市场化改革并从整体上搞活国有经济是非常有意义的。
一、现行企业所得税制:“隶属税”
政府与企业之间、中央与地方之间的分配关系是企业所得税制设计的两个重要内容。回顾以往企业所得税制改革的实践可以看出,几次改革都没有对企业所得税在处理中央与地方之间的关系中的作用给予足够的重视,因而在改革设计中,没有触动旧有的中央与地方的利益格局。现行企业所得税制是按企业隶属关系划分企业所得税缴纳主体的“隶属税”,中央企业所得税属中央税,地方企业所得税属地方税。
从理论上说,纳税是企业的义务,企业正是以纳税为成本获得政府提供的公共产品(服务)使用权。企业对政府公共产品的非排他性使用要求税赋的公平。然而,政府往往不是一级而是多级,不同级次的政府提供的公共产品并不完全一致,享受的范围也有一定的限制。这便决定了税制...
在经过了18年的国有企业市场化改革之后,人们已经越来越清醒地认识到,国有企业改革要求国家宏观经济管理体制的改革为之创造良好的宏观经济环境。当前,正确认识作为宏观经济政策的重要组成部分的现行企业所得税制度对国有企业改革的阻滞,探索与国有企业改革相配套的新型企业所得税制,对于加快国有企业的市场化改革并从整体上搞活国有经济是非常有意义的。
一、现行企业所得税制:“隶属税”
政府与企业之间、中央与地方之间的分配关系是企业所得税制设计的两个重要内容。回顾以往企业所得税制改革的实践可以看出,几次改革都没有对企业所得税在处理中央与地方之间的关系中的作用给予足够的重视,因而在改革设计中,没有触动旧有的中央与地方的利益格局。现行企业所得税制是按企业隶属关系划分企业所得税缴纳主体的“隶属税”,中央企业所得税属中央税,地方企业所得税属地方税。
从理论上说,纳税是企业的义务,企业正是以纳税为成本获得政府提供的公共产品(服务)使用权。企业对政府公共产品的非排他性使用要求税赋的公平。然而,政府往往不是一级而是多级,不同级次的政府提供的公共产品并不完全一致,享受的范围也有一定的限制。这便决定了税制设计仅仅考虑政府与企业的利益关系是不够的,还应当考虑不同级次的政府之间的关系,也即中央和地方的关系。在经过了1994年的税制改革之后,企业所得税日益成为影响中央和地方利益关系和企业经济行为的焦点。
1994年的税制改革将重点放在了流转税的改革上,强调增值税的作用,使之成为第一大税种。这使得人们忽视了企业所得税对政府行为的影响。从现实情况来看,无论国内还是国外,企业所得税对政府行为的影响是很大的,并将越来越大。从我国的情况来看,由于企业是按照行政隶属关系来交纳所得税,中央企业交中央,地方企业交地方。企业所得税实际上成为影响中央利益和地方利益关系的重要因素之一。这也就是说,由于政府是分级次的,将不同级次政府投资形成的国有企业的所得税与同级次政府财税收入固定化,从而影响到不同级次政府对企业改革采取不同的政府行为。最近,许多地方政府出于对地方企业的支持,又开始新一轮的减税让利。主要是减免企业所得税,产生新的企业税负不等问题。同时在银行借贷、供电等短缺资源分配上不同企业待遇很不相同,其根源在于税制。
既然企业所得税制会影响到政府行为,并通过政府行为对企业改革产生影响,那么,在推动企业改革的过程中,就必须重视企业所得税制改革对政府行为的影响,在中央政府和地方政府之间设置合理的所得税制度安排以引导政府行为和企业行为的合理化。
二、“隶属税”对企业改革的消级影响:条块分割阻滞资产重组
既然中央政府和各级地方政府是作为不同的经济利益主体存在的,各级政府的经济行为便必然地受到各自利益的驱动。在传统经济体制下,中央政府的指令性计划具有高度的权威性,地方政府的利益表现还不明显。但统得过死的弊端使地方政府的积极性和主动性没有得到充分的发挥。改革以来,特别是财政分灶吃饭的体制使地方政府的利益得到肯定,从而调动了地方政府对本地区经济改革和经济发展的积极性。但同时增大了中央协调各级次和各地区政府间利益矛盾的难度,弱化了中央政府宏观调控的能力。这在财政收入上,表现为“两个比重”持续下降;在资源配置上,表现为重复投资、重复建设,资源的利用能力降低,浪费严重,资源配置处于低效状态;在经济结构上表现为各地区产业同构、产品雷同、企业规模小型化,且在地方利益的支持下使整个经济结构呈现刚性化,调整难度很大;在市场发育上,表现为地区封锁、市场分割、销售渠道中断,妨碍全国统一市场的建立和形成,市场经济所要求的市场机制难以在资源配置中发挥基础性调节作用。上述种种,无不表明地方保护主义已是我国经济生活中的现实,“隶属税”对地方利益的强化起了推波助澜的作用。
地方保护的后果就是使本应合理的资产重组不能成为现实,而资产重组正是现阶段我国企业改革的核心内容。按照市场经济的基本规则,资源只有在不断流动和重组中才能实现合理配置,才能最大限度地发挥资源的优势和效用。但是,资产的流动会带来企业所得税缴纳主体的转移,资产重组将因企业间的并购会带来产权的变化。这对“隶属税”体制是个致命的冲击。于是,地方利益与资产重组的冲突使得下述现象比比皆是:一地方没有市场前景的企业的资产在闲置、在低效甚至无效运行。而另一地方有良好市场前景的同类企业又在扩大投资和生产规模以满足不断增长的市场需求。优势企业与劣势企业在产权重组基础上的资源合理结合便可形成新的生产力,实现劣势企业扭亏为盈、优势企业既减少投资又发展壮大的多元目的之改革尚不能付诸实施。简言之,就是产权归属转移了,其纳税主体也要随之转移的客观现实,极大地阻碍了这种资产重组。
与阻碍资产重组相联系,“隶属税”也直接影响到地方政府对企业公司制改造的态度,弱化公司制改造的动力。现代企业制度实际上是一种产权多元化、组织形式公司化、治理结构法人化的企业制度,其典型形态是股份有限公司制度。从各地公司制改造的实践来看,由于企业所得税为“隶属税”,使得地方政府在推动本地区企业公司制改造中,倾向于搞地区封闭,一些效益好的企业,不愿意吸收中央企业投资,担心一旦在股权设置中有了中央企业股权,就会改变该企业的纳税主体,相应地其所得税也会由地方转移到中央,影响地方财政收入。地方政府这种迫不得已的作法使得资产重组受到了地域的限制,严重影响结构调整。
三、从隶属税到共享税:使税制改革与企业改革联动
中国企业改革已经跨越了放权让利、政策调整的阶段,进入了机制转换、制度创新的新阶段。产权多元化、组织公司化、治理法人化的新型企业制度将取代传统的国有国营的企业制度。随着新制度条件下企业的增多,按行政隶属关系交纳所得税的基础遇到了强有力的冲击。总之,“隶属税”制已经滞后于企业改革的实践,成为深化企业改革的障碍,已经到了非改革不可的地步了。
随着国有企业的公司制改造,政府与其直接持股的股份公司间的关系,是出资者(股东)与公司企业的关系,不再是政府行政主管部门与所属企业的行政隶属关系。而政府与非直接持股企业(例如企业集团公司的子公司)间既无产权关系,更无行政隶属关系。随着国有控股公司等投资主体的明确和设立,企业间产权关系更将呈现出多元化、多级化的特征,政府与企业间的行政隶属关系的社会基础将不复存在。
从财税理论来看,“隶属税”也是不科学的。按行政求属关系交纳所得税,是基于传统体制下行政权与产权的合二为一,而按产权关系交税是不合理的,是利税不分的表现。从理论上说,税权和产权应当分开。税权是国家主权的体现。无论国家对企业有无产权关系,企业都应当向国家交税,依法纳税是企业应尽的义务。与产权相对应的是利润,只有具有产权关系,企业才向产权拥有者上交利润。
以上分析说明,传统体制单纯按行政隶属关系划分企业类型的根据已完全不适合企业形态复杂多样的现实情况。企业按行政隶属关系交纳所得税的现行财税体制已经不适应企业改革的需要,迫切需要加以改革。
与企业改革相适应的所得税制改革的方向是实行共享税。在共享税制下,中央政府的所得税来源是全国所有的企业,地方政府的所得税来源则是本地区内的所有企业。对某一地方内的企业而言,既要向中央政府交纳所得税,又要向地方政府交纳所得税。在这里应当坚持的基本原则是政府以职能转换带动利益调整。
在政府职能转变的前提下实行所得税的共享,促使征税权与产权的分开,不论产权主体如何变化,纳税主体不变,从而改变中央政府和地万政府对不同企业的亲疏关系,成为一视同仁的对等关系。这便可以使利益机制产生根本的变化,促使各级政府从着眼于出资办隶属于自己的企业并对这些企业采取倾斜政策,转变为注重改善投资环境,吸引更多的外地企业来本地投资,将有限的资源向本地区效益好的企业倾斜,靠产业结构、产品结构、企业组织结构调整等措施增加本地区的税收改入。
(责任编辑 吴春龙)
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