时间:2020-05-03 作者:张超群 叶青 (作者单位:中南财经大学)
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摘要:
市场经济、财政职能、财政监督三者之间存在内在和必然的联系。市场经济制约着财政职能和财政监督的内容和形式,财政职能影响着市场经济体制和财政监督的运行和状态,财政监督决定着市场经济和财政职能的效率和公平。因此,财政监督的地位和作用问题,要从市场经济和财政职能两方面去理解。
一、社会主义市场经济两重性与财政监督
市场经济是一种建立在广泛发达的商品经济基础之上的生产社会化的社会经济形式,是一种经济主体自主决策、以价格为主要决策信息、以物质利益为决策动力、通过市场进行决策协调的资源配置方式。其实质集中表现为通过市场、以市场为中心去配置资源和组织社会经济,以市场机制为基础调节社会经济的运行。市场经济客观上存在优越性和局限性两重性。一方面,分散、自主的决策机制使微观经济主体对供求的变化能作出主动、及时、灵活有效的反应,较快地实现供求的平衡,减少资源的浪费;以价格为主要内容、以市场为传输和反馈渠道的信息机制能够使每个经济主体迅速获得简单清楚和有效的信息,并能充分有效地加以利用,有利于资源的合理配置;以个人利益和自由竞争为主的动力机制有利于充分调动人们的积极性、主动性和创造性,促进劳动生产...
市场经济、财政职能、财政监督三者之间存在内在和必然的联系。市场经济制约着财政职能和财政监督的内容和形式,财政职能影响着市场经济体制和财政监督的运行和状态,财政监督决定着市场经济和财政职能的效率和公平。因此,财政监督的地位和作用问题,要从市场经济和财政职能两方面去理解。
一、社会主义市场经济两重性与财政监督
市场经济是一种建立在广泛发达的商品经济基础之上的生产社会化的社会经济形式,是一种经济主体自主决策、以价格为主要决策信息、以物质利益为决策动力、通过市场进行决策协调的资源配置方式。其实质集中表现为通过市场、以市场为中心去配置资源和组织社会经济,以市场机制为基础调节社会经济的运行。市场经济客观上存在优越性和局限性两重性。一方面,分散、自主的决策机制使微观经济主体对供求的变化能作出主动、及时、灵活有效的反应,较快地实现供求的平衡,减少资源的浪费;以价格为主要内容、以市场为传输和反馈渠道的信息机制能够使每个经济主体迅速获得简单清楚和有效的信息,并能充分有效地加以利用,有利于资源的合理配置;以个人利益和自由竞争为主的动力机制有利于充分调动人们的积极性、主动性和创造性,促进劳动生产率的提高、生产技术的改进、产品结构的调整和经营管理的创新,提高资源配置的效率。另一方面,市场不能有效提供公共产品;外部效应的存在使单纯的市场调节不能实现资源的合理配置;市场竞争导致垄断,而垄断压抑竞争和效率;市场竞争会导致收入不均和两极分化现象;市场调节能较好地解决微观经济问题,而不能较好地解决宏观经济中的问题;市场机制偏重于短期性的调节,难以有效反映国民经济的长远结构和战略目标。为了充分发挥市场经济的优越性,抑制市场经济的局限性,必须建立健全整个国家的监督体系,财政监督就是这一体系中的重要组成部分。
在我国社会主义市场经济体制尚未成熟、社会主义法制还不够健全的条件下,财经领域截留国家收入,侵吞、逃避各项税收,私设“小金库”,挥霍浪费国家资财等各种违法违纪行为屡禁不止。原因是复杂的,主要可分为两类:一是我国正处于变革时代,各项改革措施尚不配套,规章制度还不够完善,使得财务管理松弛、会计核算水平下降、有关部门的日常监督管理不到位等情况大量存在;二是某些人为了局部、小团体或个人的私利,采取非法手段,化大公为小公,化公为私。因此,同财经领域违法违纪行为作斗争,是一项长期而又艰巨的任务。从目前的情况来看,现有财政监督体系远远不能满足社会主义市场经济发展的需要。财政监督检查层次不深,处罚力度不大,监督检查的手段不够健全等,都制约了财政监督作用的发挥。因此,如何改进与强化财政管理和监督,从根本上遏制财经领域违法违纪问题的发生,是一个迫切需要解决的问题。
二、对财政职能的重新认识
财政学界对财政职能的认识众说不一,表述各异。改革开放以前,财政学教材一般认为,社会主义财政有分配、监督两大职能。改革开放以后,随着计划经济模式的改变,理论界对财政职能的认识有了发展,认为财政客观上存在着分配、调节、监督三个职能。还有一部分同志认为,应将财政分配职能分解为筹集和供应资金两大职能,形成四职能说。随着社会主义市场经济体制的逐步建立,理论界多数同志又将财政职能概括为资源配置职能、调节分配关系职能和稳定经济职能。我们认为,财政职能是指财政作为一个经济杠杆本身固有的对社会再生产过程施加影响的职责与功能,它是财政这一经济范畴所具有的本质属性的具体体现与客观要求。它回答的是国家财政在参与社会产品分配过程中,客观上能够并且必然要干什么的问题。因此,为了反映社会主义市场经济下财政的职能,还是把财政职能概括为分配职能、调节职能和监督职能为妥。
财政分配职能包括筹集资金和供应资金两个方面的内容。它指的是国家具有社会再生产过程中取走物质资料,并加以安排运用,以满足国家行使政权职能以及与此相关的社会公共职能的财力需要的客观功能。这是财政的基本职能。财政调节职能是指国家财政在参与社会产品分配时,必然引起有关各方在生产要素分布和国民收入占有份额上发生变化,从而影响与调节国民经济运行状况的固有功能。财政调节职能是分配职能的延伸与扩展,它调控的对象是运行中的宏观经济,是宏观调控的重要组成部分。财政监督职能是指财政在分配与调节社会产品或国民收入的过程中,对国民经济各方面活动进行综合反映与规范制约的客观功能。它是国家管理经济,实行经济监督的一个主要方面。财政的各项职能,如果没有监督职能作保证,都不可能得到应有的发挥,可以说财政的监督职能是一项保证职能。在市场经济条件下,财政监督职能的方向将日益侧重于宏观即整个国民经济的发展与财政分配、调节活动的运行这个层面,监督的内容包括财政预算收支完成情况,财政重大项目收支活动中执行财政政策、财税纪律与财政制度的情况,财政经济运行状态与综合平衡状态等。
从当前财政工作面临的形势看,急需解决的一些重要问题,都与强化完善财政监督管理工作有直接关系。如一方面,财政分配的相对规模不断萎缩,财政宏观调控力度弱化,许多按政策应保证的项目资金难以到位,财政赤字和债务规模不断扩大;另一方面,税收又大量流失,各种摊派屡禁不止,相当一部分财政资金游离于国家预算之外长期脱离国家的政策控制,财政资金分配使用中的滥用浪费现象十分严重。这都直接间接地与财政监督不力和管理工作滞后有关。随着社会主义市场经济体制的逐步建立与完善,以及与之相应的财政职能的转换与健全,财政监督职能将日益得到加强。这就要求加强财政法制建设,逐步确立财政监督、社会监督与国家审计监督三者并立的社会经济监督体系,加大财政监督的力度,强化税收征管与财政支出管理,严肃财经纪律。
三、财政监督的作用
社会主义市场经济体制下财政监督的主要作用是保证财政分配职能的顺利实现,制约违反国家有关政策、财经法规的行为,促进各单位核算水平和遵纪守法意识的提高,促进国民经济健康发展。
(一)对国家财政宏观经济分配的保障作用。财政分配可划分为组织收入和运用资金两个方面。对组织收入而言,财政部门通过对各部门、各单位财务计划的编审、日常财务收支和利税解缴情况的检查、会计预决算的审查等一系列有内在联系的监督措施,可以对财政收入的及时、足额上交入库起到督促作用,并对侵害国家利益的行为进行检查、纠正和制裁,从而保证国家宏观财政分配职能的顺利实现。对运用财政资金而言,财政部门可以通过事前、事中的监督,对用款单位是否合理使用资金进行追踪性的监督检查,从而保证财政资金能够发挥应有的作用。随着社会主义市场经济体制的建立和新财税体制的确立,在相当长的时期,财政监督领域要向财政分配政策的监督拓展,财政监督要在完成监督财政具体收支业务的同时,强化对宏观财政分配政策的监督检查,以保障国家财政宏观分配行为的有序进行。
(二)对国家财经纪律的维护作用。在社会主义市场经济条件下,政府要全面有效地实施各项职能,离不开制定和实施包括财政、税收、预算、公债、财务、国有资产管理等在内的一整套财政政策和财政制度,而财政监督就是要通过对整个国民经济运行实施带有强制性、限制性和规范性的约束、监察和督导,来确保国家各项财政政策和财政制度的科学制定和全面有效实施,以保证财政分配规模适度、结构合理和财政调控的有效,维护国家财经纪律。
(三)对国民经济运行情况的预警作用。财政是国家参与国民收入分配的基本手段,是社会再生产分配环节的总枢纽。因此,社会再生产各环节的运行情况、各地区、各部门、各企业的经济运行情况都会源源不断地在财政分配过程中从各类核算资料上得到反映。财政监督部门通过审查分析财政收入完成情况,财政支出执行情况、企业生产经营情况,可以起到预警国民经济运行情况的作用。由此可见,财政监督在国民经济运行中扮演着“交通警”、“监测仪”、“制衡器”等重要角色,是保证国民经济有序健康运转的不可缺少的重要一环。国家可以利用财政监督活动获取的信息,及时作出国民经济宏观调控决策,从而促进国民经济持续、快速、健康发展。
(四)对管理和经济效益的促进作用。财政监督的加强有助于促进各单位加强管理,合理使用资金,减少损失浪费,提高经济效益,从而扩大财源,增加国家财政收入,促进经济的良性循环;财政监督的加强有助于各单位合理、节约地使用财政资金,提高资金的使用效益,或减少支出,促进财政预算收支平衡;加强财政监督有助于完善财政、财务管理制度,健全财政和经济运行的保障机制,促进财政经济的健康发展。
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