时间:2020-05-03 作者:谢旭人
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摘要:
今后一个时期,文教行政财务工作的指导思想是,按照国家行政事业体制和财政体制改革的总体部署,贯彻适度从紧的财政政策,强化预算管理,保证重点需要;规范财政资金供给范围,调整财政支出结构;适应“两个根本性转变”的要求,优化行政事业资源配置,提高资金使用效益;坚持多种渠道筹集资金、多种形式发展事业的方针;建立健全科学、规范的文教行政财务管理体制,切实加强财务管理,促进文教事业发展和国家政权建设。按照这一指导思想,工作中要努力做到四个结合,即要把贯彻适度从紧的财政政策与促进文教事业发展和国家政权建设紧密结合起来,增强预算的科学性和约束性;把增加财政投入与规范财政资金供应范围、调整财政支出结构、提高资金使用效益紧密结合起来,逐步形成效益型财政投入与支出管理模式;把行政事业单位取得的财政补助收入与可支配的其他各项收入紧密结合起来,建立收入与支出统一管理,预算内、外资金结合使用的新型单位财务管理体系;把发挥财政投入主渠道作用与多种渠道筹集资金、多种形式发展事业紧密结合起来,形成新型的资金筹集和发展事业的机制。其主要任务是:
一、规范财政资金供应范围,调整财政支出结构
(一)要对行政事业单...
今后一个时期,文教行政财务工作的指导思想是,按照国家行政事业体制和财政体制改革的总体部署,贯彻适度从紧的财政政策,强化预算管理,保证重点需要;规范财政资金供给范围,调整财政支出结构;适应“两个根本性转变”的要求,优化行政事业资源配置,提高资金使用效益;坚持多种渠道筹集资金、多种形式发展事业的方针;建立健全科学、规范的文教行政财务管理体制,切实加强财务管理,促进文教事业发展和国家政权建设。按照这一指导思想,工作中要努力做到四个结合,即要把贯彻适度从紧的财政政策与促进文教事业发展和国家政权建设紧密结合起来,增强预算的科学性和约束性;把增加财政投入与规范财政资金供应范围、调整财政支出结构、提高资金使用效益紧密结合起来,逐步形成效益型财政投入与支出管理模式;把行政事业单位取得的财政补助收入与可支配的其他各项收入紧密结合起来,建立收入与支出统一管理,预算内、外资金结合使用的新型单位财务管理体系;把发挥财政投入主渠道作用与多种渠道筹集资金、多种形式发展事业紧密结合起来,形成新型的资金筹集和发展事业的机制。其主要任务是:
一、规范财政资金供应范围,调整财政支出结构
(一)要对行政事业单位进行科学、合理的类型划分。财政资金的供应范围问题,对行政单位比较明确,关键是事业单位如何界定?一般而言,事业单位是指按照国家法律、法规设立的、通过开展自身业务活动提供公共产品来满足“社会共同需要”的社会组织。其内在的基本特性是“公益性”或者“非营利性”。从我国目前的现状看,事业单位的类型比较复杂:有“公益性”的,有“经营性”的,还有“公益性”、“经营性”兼而有之的。对不同类型的事业单位,要以“社会共同需要”为标准,具体确定不同的财政资金供给政策。对于基本上属于“公益性”的单位,由于其从事的事务基本代表社会共同利益和长远利益,一般又不能够或者不宜由企业、私人或者由市场机制去调节,当属财政资金供应范围之内,财政应保障其经费供给。对于既具有“公益性”特点又具有“经营性”特点的单位,虽然也属于财政资金供应范围之内,但财政对其的投入政策应与第一类单位有所不同,即这类单位要按照国家政策规定组织一部分收入,收入抵补支出后的不足部分,财政可以核拨一部分经费予以扶持。而对于基本上属于“经营性”的单位,则应逐步走向市场,与财政供给脱钩,今后这类单位可以由企业、私人兴办或者由市场机制去调节。
(二)要注意处理好几个关系。一是要处理好与行政事业体制改革的关系。规范财政资金供应范围与行政事业体制改革密切相关,各级财政部门要抓住当前行政事业体制改革的有利时机,结合本地区实际情况,及时把这项工作开展起来,以促进行政事业体制改革的进程。二是要处理好与保持社会稳定的关系。这项改革是对传统体制的利益调整,涉及到有关部门、单位和个人,因此,工作中既要积极,又要慎重、稳妥,注意做好部门、单位的工作,不能急于求成。三是要处理好与有关政策的配套、衔接关系。对于那些不属于财政资金供应范围、应走向市场的单位,也要区别不同情况处理。对一时有困难的单位,要积极研究制定有关配套政策,采取渐进过渡的方式。
(三)要注意采取行之有效的方式、方法。鉴于这项工作的复杂性和艰巨性,以及行政事业体制改革尚未完全到位的客观现实,工作中要做到两个结合:一是要把规范财政资金供应范围与调整文教行政支出结构紧密结合起来。要以行政事业单位类型划分和“社会共同需要”为指导,做好支出结构调整工作;在调整支出结构中,推动规范财政资金供应范围工作的开展。通过对不同类型的文教行政单位确定不同的财政投入政策,既规范了财政资金供应范围,又优化了支出结构。二是要把规范财政资金供应范围与收支统管紧密结合起来。规范财政资金供应范围,要细化到单位这个层次上,结合收支统管的要求,全面掌握、分析各类文教行政单位的收支状况,进而研究确定对不同单位的财政资金供给政策、供给趋势等。
规范财政资金供应范围并不是要缩减财政对文教事业的总体投入规模,而是要通过规范、优化支出结构,更好地支持文教事业发展。这些年来,各级财政部门在加大投入力度、支持文教事业发展方面做了很大努力,但是由于财政收入占国内生产总值的比重偏低,财政还比较困难,目前对文教事业的投入规模与文教事业的发展需要仍有差距。今后随着财政收入的增加,财政对文教事业的总体投入是要逐步增加的。规范财政资金供应范围,主要是对那些具备走向市场条件的单位核减经费。核减下来的经费,用于增加需要国家重点保证、支持的文教事业上。这样做,一是可以优化支出结构,加大财政对各部门中应由财政供应的事业的投入力度;二是能够发挥主管部门在规范财政资金供应范围工作中的作用,变一个积极性为几个积极性。
二、发挥财政资金主渠道作用,进一步拓宽理财领域,促进文教事业发展和国家政权建设
(一)随着国民经济发展和国家财政收入的增长,逐步加大财政资金投入力度。从近年来财政投入情况看,国家财政对文教事业发展和国家政权建设资金投入的总体规模是逐年增长的,而且超过了财政收入和支出的增长幅度。但从总体上看,资金供给缺口依然很大。因此,各级财政部门要根据文教事业发展和国家政权建设的合理需要,在财力可能的情况下,逐步加大投入力度。文教行政单位上交财政专户的预算外资金收入和留在单位的其他收入,也应统筹用于文教事业发展和国家政权建设上,以弥补预算内资金的不足,更好地支持文教事业发展和国家政权建设。在财政资金的分配使用上,要在科学界定财政资金供应范围的前提下,贯彻保证重点、兼顾一般的原则,针对各类文教行政单位的不同情况实行有区别的财政投入政策,保证国家法律或者中央文件明确规定要重点扶持和发展的事业得到较多的资金、获得更快的发展;对其他各项事业,在资金上也要妥善地安排好。
(二)拓宽事业发展资金来源渠道,促进多种形式举办事业的健康发展。在建立社会主义市场经济体制条件下,发展事业单靠国家财政一条资金来源渠道、单靠政府举办事业一种形式是不行的。实践证明,拓宽事业发展资金来源渠道,依靠社会力量按照国家政策规定举办事业,是发展事业的一种好方式,今后要继续坚持并不断完善。在开展这项工作时,要注意两个问题:一是要按照公共财政理论,对那些应由企业或者个人兴办的经营性事业,通过多种渠道筹措资金、多种形式举办事业,逐步由国家兴办向企业、个人兴办转化;对那些“公益性”事业单位,其所需资金主要应由财政供给。但由于我国正处于体制转轨时期,国家财政又十分困难,资金供给不可能在短时期一步到位,还需要有一个过程,一段时期里还得依靠多渠道筹措经费。二是要加强指导和管理。各级财政部门对多种渠道筹集资金、多种形式发展事业的活动要加强指导,完善政策,妥善管理。尤其要注意发挥国家政策和财政资金的导向作用,使这一活动发挥弥补事业发展资金不足,丰富事业发展形式,优化事业发展结构,促进各项事业健康发展的作用。事业单位必须依法开展经营服务活动,依法取得收入,坚决制止乱收费。在工作中,还要注意充分调动主管部门和有条件的事业单位的积极性,使之逐步改变过去的“等、靠、要”思想,增强主动拓宽资金来源渠道、自我积累资金和自我发展的能力。
各级财政部门要认真贯彻落实中央关于进一步完善文化经济政策的规定,加大对文教事业的扶持力度,拓宽资金来源渠道;扩大宣传文化发展专项资金等专项资金规模,建立健全管理制度;文教企业要建立内部财务管理办法及严格的财务监督机制,促进文教企业的健康发展。
三、加强预算外资金管理,做好行政事业单位收入与支出统一管理工作
(一)建立健全单位预算管理制度。加强预算外资金和单位其他收入的管理,对行政事业单位实行收支统管,要通过建立科学合理的单位预算管理制度来实现。《事业单位财务规则》对此作了明确规定。新的单位预算管理制度较过去的制度更科学、规范,要求也更高,需要我们深入研究,精心设计,稳妥操作,并在实践中不断总结经验,发现问题,逐步完善。做好这项工作主要包括以下几个方面:一是要研究制定一套规范的预算管理程序。从预算的编制、预算的审核、资金的核拨、预算的执行、决算编报及审批等都要有明确的规定。二是要贯彻预算安排的原则。除了要贯彻保证重点、兼顾一般的原则外,还要贯彻预算内外资金结合使用、统筹安排的原则,保证单位的预算外资金及其他收入主要用在事业发展上。三是要改进预算编制办法。要研究实行“零基预算”与收支统管的衔接问题,应根据国家财政政策和单位的事业特点,建立一套与收支统管相适应的预算定额分配制度,使预算分配更加科学、合理、规范。四是要研究建立一套能够全面、系统反映单位财务收支状况的报表体系。五是要严格预算的审核。日常工作中要了解、掌握单位的财务情况,明确预算审核的原则和要求,把工作做深、做细、做实。六是要严格资金的核拨。单位上交财政专户的预算外资金,财政部门要根据批准的单位预算外资金收支计划和单位预算,并结合财政预算拨款的安排进行核拨。七是要严格预算的执行。各项资金的管理和使用要严格按批准的预算执行。
(二)切实加强财政专户管理。国务院《关于加强预算外资金管理的决定》明确规定:预算外资金是财政性资金,不是部门、单位自有资金,对预算外资金必须实行收支两条线管理,即收入要上交财政专户,支出由财政核拨。所以,建立健全财政专户管理制度,切实做好专户管理工作,是对行政事业单位实行收支统管,促进预算内、外资金结合使用的一项基础性工作。这项工作需要财政行财部门与财政综合部门密切配合,相互支持,发挥各自的优势,共同努力才能做好。财政专户必须由省、市、县财政部门在有关银行统一开设,如同金库一样,不能由各处、科多头开设,也不能以某项资金名义多头开设,预算外资金中的各种专项资金可以在总的专户里设专门帐户管理。财政有关部门都有责任共同管好财政专户。根据职责分工,财政综合部门负责财政专户的总会计等综合性工作,财政专业部门负责具体单位预算外资金交库和核定支出等工作。财政行财部门要会同综合部门做深入细致的工作,对单位的收入项目要进行全面清理,摸清单位收入底数。对单位开设的银行帐户也要进行清理。单位要按照财政部门的规定、经财政部门批准后开设银行帐户,单位财务部门对本单位的银行帐户要进行严格的统一管理,杜绝帐户开设过多、过滥的现象。要按照国务院《关于加强预算外资金管理的决定》和《事业单位财务规则》的规定,正确界定单位各项收入的性质。凡属预算外资金性质的收入,要明确上交财政专户的具体办法。各级财政部门还要指导、帮助行政事业单位做好将单位各项收支由单位财务部门统一管理的工作,扭转单位收支分散管理的状况。
(三)正确处理与各有关方面的工作关系。一是要处理好财政部门与有关主管部门的工作关系。对行政事业单位实行收支统管,做到预算内、外资金结合使用,改变了传统的单位收支管理方式。这一改革不仅力度大、比较复杂,而且在一定程度上会触动部门、单位的经济利益,工作上会遇到这样或者那样的困难和阻力。因此,财政部门要对主管部门和单位多做宣传、解释工作,积极沟通,加强协调,取得他们的理解、支持和配合。一方面要让部门和单位了解,实行收支统管的根本目的是为了加强单位预算外资金及其他收入的管理,使预算内、外资金结合使用,提高财政资金使用效益;另一方面,各级财政部门既要加强管理,又要做好各项服务工作,要寓管理于服务之中,通过良好服务,方便部门和单位预算外资金上交财政专户,并按规定及时核拨资金,保证其正常业务工作的开展。二是要处理好财政部门内部的职责分工关系。加强预算外资金管理,实行收支统管,是财政部门的重要职能,有关职能部门要共同努力抓好。要按照统分结合、综合与专业部门相互协调的原则处理财政部门内部的职责分工关系,建立起既有分工、又有合作的相互协调、合理制约的管理机制。财政专业部门主要负责对具体部门或者单位财务收支计划的核批,预算外资金催交及具体核拨,制定有关财务制度等方面的工作;财政综合部门主要负责行政事业性收费、基金的审批,预算外资金管理政策和制度的制定,财政专户管理及总会计工作等方面的工作。
四、深化支出改革,强化支出管理,优化资源配置
(一)贯彻《中共中央、国务院关于党政机关厉行节约,制止奢侈浪费行为的若干规定》精神,加大支出控制力度。各级财政部门要借中央《若干规定》的东风,下大的决心,采取有力的措施,坚决把不合理的支出压下来。首先要强化单位预算管理。单位预算是单位各项收支的财务计划,单位预算管理是单位财务管理的基础和核心。因此,各级财政部门要在单位预算管理上下功夫。通过对单位预算的审核、执行监督以及决算的审核,逐步解决过去预算内、外资金“两张皮”情况下存在的“散”的问题,以及预算编审“粗”的问题,真正把工作做深、做细。这是新形势下做好财务管理工作的基本功,也是支出管理工作的一个基本要求。其次要抓住薄弱环节,从严控制“人、车、会、电话”等方面的支出。在人员经费管理上,要按照“九五”期间行政事业体制改革的要求,抓住时机,与有关部门密切配合,切实加强人员编制管理,对超编人员及擅自增人、增编的,要通过必要的行政和经济手段进行清理。在车辆燃修费和保险费管理上,要积极推行定点维修、统一保险办法。在会议费管理上,要进一步改进和完善会议费管理制度,积极推行会议费计划管理、总额包干、集中审批等管理办法。在电话费管理上,要全面推行并完善公费住宅电话实行定额包干、超额自付的管理办法。同时,中央财政要继续推进对省(自治区、直辖市、计划单列市,下同)实行行政费定额考核办法,各省也要继续推行省对地市、地市对县的行政费考核办法。
(二)积极研究探索市场经济条件下支出管理的新办法。新形势下的支出管理,既要继承过去一些行之有效的做法,更要适应市场经济的要求,探索支出管理的新路子。一是要在管理方式上继续运用经济手段配合行政手段进行支出管理的办法。对带有供给性质又不宜取消的个人生活、工作待遇以及其他有关支出项目,要建立单位及有关个人的自我约束机制,增强享受者的费用意识,如对公费住宅电话实行定额包干、超额自付办法等。二是要积极研究试行政府采购制度。政府采购制度是世界许多国家通行的一种支出管理办法,近年来我国一些地区已经试行了这一办法,效果很好,应认真研究,因地制宜,逐步推广。开展这项工作,财政部门要发挥主导作用。财政部门内部各有关职能部门要紧密配合,共同做好工作;在步骤上,要在充分调查研究的基础上,先从一些容易操作的项目入手,由小到大,由易到难,逐步推开;在方法上,要采取招投标的方式,贯彻公开公平的原则,注意工作的科学性、规范性,增强工作的透明度。
(三)按照“两个根本性转变”的要求,优化资源配置,提高资金使用效益。实现“两个根本性转变”不仅对促进国民经济持续、快速、健康发展具有重要意义,而且对促进整个社会事业的发展也同样具有重要意义。各级财政部门要把“两个根本性转变”的要求充分体现在文教行政财务工作之中。总的要求是,在文教事业发展和财政资金的投入上;既要注意通过增加财政投入发展事业,更要注意依靠科技进步、科学管理和提高干部职工素质来发展事业;既要注意事业发展的速度和数量,更要注意事业发展的结构、质量和效益;既要注意通过合理扩大规模的外延型方式发展事业,更要注意通过挖潜、改造、充实、提高的内涵型方式发展事业。根据这个要求,在具体工作中要注意以下几点:一是要与有关主管部门密切配合,加大事业布局调整力度,尤其是要发挥财政资金分配对事业布局调整的作用。二是要积极促进有关机构共建、资源共享、设备共用的发展事业的办法,逐步形成开放式的发展事业的模式。三是要在资金分配中,注意扶持那些有助于提高事业发展的科技含量、管理水平、成果质量等项目。四是要进一步改进和完善经费考核工作,考核指标的设置要充分体现“两个根本性转变”的要求,加大对质量、效益等考核的份量。
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