分税制财政体制和新税制实施后，财政监督的地位不断加强，已成为社会主义市场经济体制中一个必不可少的部分。但从这几年国民经济分配和再分配的情况来看，财税秩序混乱的状况还没有得到彻底的改善，违反财经法纪现象仍较普遍。这从一个角度说明目前的财政监督体系与经济发展的要求还有一定的差距，急需进一步完善。

一、财经纪律松弛的原因

要完善财政监督体系，首先要对当前财政领域的各种违纪现象进行分析，找出原因，然后对症下药。从实践看，这些原因主要是：

1.理论误导。一个时期来，在财政学理论的发展过程中，出现了一种倾向，认为市场经济中市场配置资源的功能占了主导地位，政府部门（包括财政部门）不应过多地对市场进行干预，有的甚至把市场主体权力与接受政府财政监督对立起来，放弃了财政监督的职能。这种观点，在理论界和财政实际工作者中，都有一定的市场。在这种观点的指导下，很容易引起财政监督职能的弱化。

2.财经法规滞后，立法层次低，管理面窄。尽管这几年国家连续出台了一系列新的财政法规，但从总体上讲，至今未能形成一套比较完整的财政监督法律体系。一些财政法规滞后于经济发展形势，且大多数的财政法规层次较低，权威性与强制性差。财政法规的管理还存在着许多“盲点”，一些应纳入财政法规管理范围的资金如预算外资金、房改资金、社会保障资金、土地有偿使用收入等，财政部门无法对之进行管理。

3.财政监督难度大。财政立法的低层次，对违反财政法规行为、擅自变通财政法规行为的处罚办法比较模糊，力度不够，使财政部门执行财政法规的难度加大。同时，由于财政工作关系到方方面面的经济利益，也必然碰到来自各方面的压力，更增加了财政执法的难度。而财政执法不力，必然导致财政监督的困难。有很多违纪问题，就是执法不力造成的。

4.财政部门本身存在的缺陷，也影响了财政监督的力度。如有些地方财政部门，自身执法不严；有些财政部门，执法人员素质不高；财政监督机构不够稳定；执法方法上日常管理偏弱，倾向于集中性的检查等等，都在一定程度上影响了财政执法效果，降低了财政法制的严肃性。

二、财政监督体系的目标模式

为了有效地解决上述问题，有必要对财政监督体系进行改进和完善。首要的，应当建立一套比较规范的财政监督体系模式。按照社会主义市场经济体制及分税制财政体制的要求，在今后一段时期，财政监督体系的目标模式应包括如下内容：

1.与当地经济发展相适应的财税法律法规体系。各级地方政府可以在国家统一的财税法律法规的前提下，根据当地实际，制定易于操作的配套性地方财政法规，以解决政策不统一和时间差等问题，保证财政监督体系有一个规范的执法依据。

2.与整个经济法制体系相配套的财税法规体系。财税法规体系只有融入整个经济法制体系中，才能与其他经济法律法规协同运作；只有提高财政法规的全局性和权威性，财政监督才能有所作为、才可以避免或减少一些单位和个人钻法律空子而出现的违纪。

3.协同作战的财税监督执法体系。这一体系包括三个方面：一是财税部门担负对财政政策法规和预算执行情况的监督检查任务；二是审计部门对包括财税部门在内的所有制定和执行财政政策法规的单位和个人进行监督；三是社会中介机构对企业和单位财务状况和会计决算的审计。上述三个方面在法律法规规范和调整下，合理分工，各司其责，协同作战，调动各方面的积极性，加强对整个经济领域财政法规执行情况的监督，保证各项财政法律法规的全面执行。

三、近期完善财政监督体系的建议

根据上述考虑，近期完善财政监督体系的主要工作任务是：

1.拓展财政监督的职责范围。这种职责范围的拓展，包括内涵和外延两个方面。在内涵拓展上，要从监督与财政收支有关的财政事务拓展到整个经济活动中的各项财政事务。如在对行政事业单位的财政监督中，除了监督财政拨款资金的管理和使用外，还必须加强对行政事业单位收费和使用国有资产情况的监督，使每个单位的所有财政性活动都纳入财政监督管理的范围。在外延的拓展上，要加强对原来没有纳入财政法规监督的一些内容的管理。如对企业财务管理的监督，应该从单纯的对国有企业的管理扩大到整个经济领域，把过去由税务部门管理的集体企业财务、没有纳入财税管理范围的个体私营企业财务都纳入监督管理范围，使整个行业都在同样的财政法规约束下运行，形成一个比较公平的环境，促进企业的发展。

在拓展财政监督职责范围上，还必须加强对市场经济条件下出现的新情况的监督。一是对财政监督体系组成单位如会计师事务所、财政部门等的监督。这些单位，本身履行着财政监督职能，似乎有着一种天然的抗违纪素质。但从检查情况看，源自财政部门的违纪问题，也时有发生。二是市场经济中出现的一些新的经营手段或经营方式，如股份合作企业、新出现的传销形式等，原来的财政法规尚没有明确条文，财政监督的难度也相对较大。因此，必须大力加强财政部门的调查研究工作，要及时发现新情况，及时解决问题。

2.完善财政监督制度。目前，财政执法中存在着“人治”现象。这个问题不解决，就很难提高财政监督的效果。因此，要想从根本上提高财政监督的效果，首先要改监督财政性事务为监督财政执法本身。为此，建议建立如下几套制度。一是对执法人员的监督制约机制。无论是财税干部，还是财会人员，在执行财政法规的过程中，如果出现了违纪现象，就要严惩不贷落实到有关责任人。这是提高财政监督质量的关键。二是加强对财政执法程序的监督。各种违纪问题，很大程度出在有关执法程序的不规范上。因此，一方面，要进一步完善内部管理，使财政部门的各项执法程序都做到严密、科学、合理、合法。另一方面，财政部门要通过执法监督，及时发现执法程序上的问题，及时完善管理制度，从制度上规范执法程序。三是完善财政监督的法律诉讼程序。《行政诉讼法》、《行政处罚法》的实施，对财政执法提出了更高的要求。因此，必须完善财政法规中的诉讼程序，在财政执法机构内部形成重大案件处理的合议制度、行政复议制度、行政处罚的仲裁制度等，通过法律诉讼程序，完善对财政执法的监督，提高财政执法的严肃性。

3.改进财政监督方式。从传统意义上讲，财政监督，主要是通过对各项财政性事务的事先、事中、事后的监督，并运用财政检查权、处理权、收缴违纪款项等权力，对各项违纪问题进行处理，保证财政法规的正确实施。目前，财政监督面临着人员少、手段弱、方法落后等困难。特别是对事后监督的过分依赖，使很多违纪问题都在既成事实后才被发现，影响了执法的严肃性，也很难把财政监督的职能充分发挥出来。随着财政职能的深化，财政监督的方式有必要进行进一步改革。一是在监督方式上，由对事后的集中性监督检查为主，逐步转变到日常性的监督检查上来。日常监督贯穿于财政活动的全过程。通过经常性、全过程的监督检查，可以及时发现、弥补、矫正财政活动中的漏洞和偏差。健全制度规定，使违反财政法规的行为能够及时发现及时纠正。财政部门应把主要精力集中到日常性监督检查上来。通过经常性的检查，提高监督的质量。二是在监督检查的手段上，要赋予检查人员完整的监督检查权、取证权、违纪财产处理权、行政处罚权等，并明确规定不同检查人员在上述检查监督权上的相应权限，使检查监督人员能比较好地运用这些权力，对被查单位的财政法规执行情况进行较全面的检查。三是要强化财政执法力度，逐步实现依法从严监督。强化对违纪问题的处理力度，要求财政执法部门在组织查处各类违法案件时，要从目前强调检查面为主转为强调处罚力度。一旦发现问题，就必须严格按有关法规，从重、从严处罚。如因从事违法活动、导致财政收入严重流失者，必须按照法律有关规定，给予纪律处分，触犯刑律的，移送司法机关依法处理。只有这样，才能真正起到财政监督检查的作用。

4.健全财政执法监督机构。要做到这一点，当前必须加强、协调由财政部驻各地的财政监察专员办事机构为主组成的中央财政监督系统、由地方财政、税务等组成的地方财税监督系统、由各级审计部门组成的政府监督系统，以及由社会中介机构组成的社会监督系统。这四个方面在财政监督上既有分工，又有交叉。如何加强、协调他们之间的关系并形成监督合力，是完善财政监督体系的一个重要方面。○