党的十四届五中全会提出振兴财政的战略目标，其中一项重要任务就是在本世纪末基本消除财政赤字。这是从我国宏观经济全局出发作出的一项重大决策。那么，当前财政赤字的状况如何，又怎样解决，本文就此谈几点看法和建议。

一、财政赤字膨胀是宏观经济运行矛盾的综合反映

80年代以来，我国财政为改革开放和经济发展作出了重大贡献，财政体制的改革也取得了重要进展。但在经济体制转轨的过程中，财政问题日益突出，财政赤字不断膨胀，已成为制约“九五”及今后经济健康发展的主要因素之一。据国家统计局公布的资料分析，按照财政收支不包括债务的规范口径计算，从1979年到1995年的17年间，我国有15年出现赤字，累计赤字2814亿元。特别是“八五”期间，财政赤字迅猛扩张，达到1945亿元，比“六五”期间的80亿元增长了23.3倍，比“七五”期间的585亿元增长2.3倍。财政赤字占财政支出的比重亦表现为上升趋势，“六五”为1.1%，“七五”为4.5%，到“八五”期间上升为8.0%。1996年是实施“九五”计划的第一年，财政改革和发展都取得了很大成绩，但财政不平衡的矛盾仍较突出，财政赤字虽然比1995年略有减少（减少了5.7%），但仍高达548亿元。

财政赤字膨胀是国家财政困难加剧的表现，是财政收入比重下降和支出膨胀的必然结果，是宏观经济运行矛盾的综合反映。深入分析，财政赤字膨胀的原因主要有四个方面：

1、宏观经济效益不佳，制约财政收入增长。长期以来我国经济发展一直处于粗放外延型，高投入、低产出、速度快、效益差的经济增长格局迄今没有根本的改观。特别是由于受体制性因素影响，地方和企业盲目投资，重复建设，进一步加剧了结构性矛盾和效益下降。资料表明，我国国有工业企业固定资产利税率，1990年为13.52%，到1995年下降为11.23%；资金利税率1990年为12.2%，1995年下降为8.29%；产值利税率1990年为10.41%，到1995年下降为9.18%。显然，上述效益指标的下降，不利于国家财政的增收。

2、财权分散，分配秩序混乱，严重侵蚀了国家税基。现在国家预算之外的各种收费和基金越来越多，据统计仅经过批准的各种基金和收费，1994年总额就在2000亿元以上，相当于当年GDP的5%左右，占当年财政收入的40%以上。如果再加上一些地方和部门的各种乱收费，预算之外的资金总量就更加庞大。这不仅加重了企业负担，而且侵蚀了税基，影响国家财政收入的稳定增长。

3、现行税制结构与当前经济结构、分配结构的变化不相适应。现在非国有经济发展很快，在经济总量中已占到50%左右，但国家来自这方面的税收不到30%，二者的增长格局很不相称。此外，近年来国民收入分配格局发生了很大变化，居民个人分配比重已由改革初期的51%增加到1995年的69%，但个人所得税在国家财政收入中的比重微乎其微，目前只占到2%左右。

4、财政支出失控，增加了财政平衡的压力。1996年全国财政支出比1991年增加4500亿元，其中1993-1996年期间增加了4000多亿元，平均每年增加1000亿元。财政支出的过猛增长也是财政赤字扩大的一个重要原因。这其中有一些客观因素，如工资改革推动了人员经费增长，国家的一些重点支出增长（如农业、教育等）需要保证等，但与财政支出管理不严、支出改革滞后也有关。最突出的问题是：机构膨胀，财政供养人口不断增加，相应增加了财政支出；有的地方和部门突破了国家工资政策的要求，自行增加了补贴和津贴的发放，加重了财政负担；特别需引起注意的是，改革以来，我国财政统收的局面被打破，但国家大包大揽的传统分配思想和财政统支的局面依然存在，财政职能范围及其支出责任没有进行相应的调整，仍在相当程度上沿袭了过去与计划经济体制相适应的供给制分配方式，这与市场经济要求不相适应，同时也不利于控制财政支出与优化财政支出结构。

二、财政赤字膨胀对国民经济全局的消极影响及其潜在危害必须引起高度重视

按照现行规定，财政赤字由发行国债弥补，不能再像过去那样，通过向银行借款或透支来解决，这是一种进步，对于理顺财政和银行的关系，控制货币发行，无疑是有益的。问题在于，随着财政赤字的膨胀和国债还本付息的扩大，近年来的债务规模日益膨胀，已由1990年的375亿元扩大到1996年的1900多亿元，1997年的国债发行数额仍要进一步扩张。国内债务发行的增加，意味着远期消费转化为近期消费的数量扩大，直接导致通货膨胀的压力增强，而且对今后的财政发展无疑增添了很大负担。今后如不加以控制，将有可能引发财政危机和债务危机。此为其一。其二，我国现行的财政赤字和债务主要表现在中央，地方基本没有。因此，尽管目前的债务负担率并不高（约为3%），但由于总的财政收入比重十分低下（已下降到10%左右）和中央财力比重持续下降，由此决定了中央财政的债务依存度相当高，目前已超过了50%，1997年有可能接近60%。中央过度依赖债务过日子是中央财政赤字加大的结果，表明中央宏观调控能力的严重削弱，这与一个大国中央政府所处的重要地位是极不相称的，不利于中央从宏观上调节产业结构、地区结构和收入分配结构，不利于整个国民经济的稳定协调发展。其三，国家长时期执行财政赤字政策，这虽然是不得已而为之，但客观上推动了社会总需求的扩张，这对于社会供需总量的平衡具有破坏性作用。

财政平衡是国民经济综合平衡的基本内容，是增强国家宏观调控能力、促进整个社会经济稳定协调发展的重要先决条件。因此，在今后的财政改革和发展中，必须明确一个指导思想，这就是毫不动摇地坚持财政收支平衡的方针，毫不吝惜地摒弃赤字无害的主张，并通过调整分配政策，采取适度从紧的财政政策措施，不断改变收不抵支的状况，逐步实现财政运行的良性循环。

三、消除财政赤字的难点分析及其政策选择

根据上述分析，无论是从振兴财政的角度讲，还是从宏观经济全局的角度讲，今后都必须坚持财政平衡，消除财政赤字。实现这一目标，有利条件很多。如经过1994年的财税改革，我国已初步建立了新财政体制的基本框架，大大调动了各级政府重视财政、增收节支的积极性，这就为消除财政赤字奠定了重要的体制基础。此外，现在我国的经济总量很大，各种社会资金及其居民个人资产迅猛增长，这就为国家财政增收提供了重要的资金来源。但必须看到，到本世纪末基本消除财政赤字仍是一项十分艰巨的任务，面临着以下几个难点：一是国有企业效益持续下降，在很大程度上制约了财政收入的增长，而且现在企业优胜劣汰的机制尚未完全形成，国家每年还承担着企业几百亿元的巨额亏损补贴；二是财政支出增长具有刚性强的特点，不仅国家的一些重点支出如农业、教育、科技、基础产业投资等需要稳定增长，而且行政经费本应压缩、但由于机构改革的难度而实际上难以缩减经费；三是今后中长期财政存在一些新的增支压力，如社会保障支出、调整经济结构的支出、财政新一轮还债高峰的到来等。

那么，究竟如何实现财政平衡、消除赤字的目标呢？我认为，从当前和今后的一个时期看，需要采取以下几项政策措施：

第一、进一步改革和完善税制。1994年出台的税制改革是一次重大的税制结构调整，在规范税制、公平税负方面迈出了重要一步。但按照市场经济的要求，税制本身还需要作一些调整和改革，其着力点是强化税收组织收入和调控经济的功能。一是完善流转税体系。要取消对流转税的各种减免，适当扩大增值税的征收范围，可考虑将第三产业的交通运输邮电等行业由征收营业税改为征收增值税。二是强化国家来自个人方面的税收。随着国民收入分配格局的变化和居民收入的增长，个人所得税会日益成为一个很有发展前途的税种。当前最紧迫的是需要修改个人所得税法，建立覆盖个人全部收入的、源泉代缴与自行申报、分类与综合相结合的个人所得税制度。同时要适时开征利息所得税、遗产税和赠与税，以调节高收入人员过高的收入。三是从资源合理配置及国际惯例的角度讲，统一内外资企业所得税势在必行，包括税率的统一、税基的统一、税收减免政策的统一等。今后对企业所得税政策的优惠应主要体现在产业政策方面，对国家急需发展的产业可酌情给予所得税优惠，对一般加工工业，属于控制发展范围，则不应优惠。四是深化地方税税种改革，完善地方税体系。

第二、在规范政府分配行为方面迈出大的改革步伐。从国际上看，政府分配行为有一个明显特征，这就是历来以财政税收分配为主，收费分配为辅，而且将政府收费纳入政府统一的预算管理。而我国特别是在地方一级，收费项目和收费规模日益膨胀，并游离于财政预算管理之外，这从本质上讲是不符合市场经济要求的一种非规范分配行为。鉴于目前的状况，当务之急是对各级政府的各行政管理部门的各种收费以及设立的各项基金，进行全面的治理整顿，不合理的坚决取消，有必要保留的则统一纳入各级政府的预算，实行收支两条线，由财政部门统一管理，取消部门自收自支的不合理做法。此外，从中长期考虑，在市场经济条件下，税收是国家参与国民收入分配的主要手段，国家与企业、个人的分配关系应主要通过税收的形式反映出来，由此出发，需要研究确立政府部门的某些收费收入要逐步过渡到纳入征税范围的新思路。

第三、完善财政支出政策，优化财政支出结构。随着市场经济的推进和经济的发展，财政需要着力强化那些代表社会共同利益和长远利益的社会公共性开支，但传统的“由国家包下来”的方式也需要改变。财政投资要逐步退出一般竞争性投资项目，集中财力支持国家的基础设施、基础产业及高新技术产业，以充分发挥财政政策在调整经济结构中的重要作用；此外，必须切实加强财政支出的管理。这方面要重点抓好两项工作。一是在控制行政经费方面要有过硬措施，推行“下管一级”的行政管理办法，即上级对下一级行政经费总量限额、行政人员定员及人均行政经费定额提出控制指标，进行动态考核，辅之以一定的奖罚措施，从而控制行政开支的不合理增长。二是改革现行财政支出的基数分配法，实行零基预算。近年来我国部分省市已开始这方面的试点运行，取得明显成效，今后要进一步加大其改革力度。

（责任编辑 王尚明）