财政是以国家为主体对国民收入进行分配和再分配的活动。分配,即是财政最本质的属性。为了保证分配活动的顺利有效实施,防止和纠正干扰与破坏分配秩序的行为,必须建立一个贯穿分配活动各个环节和全过程的防范与制约机制,这就是财政监督。纵观国际经验和当代中国实际,财政监督历来是政府加强宏观调控和管理,保证国民经济有序运行和社会健康发展的重要手段。忽视或缺少财政监督,不仅调控和管理的力度受到严重削弱,而且难以建立起对调控和管理对象的有效制约机制。因此,财政部门作为政府综合管理财政收支、主管财税政策、实施财政监督、参与对国民经济进行宏观调控的职能部门,重视并充分发挥财政监督在建立社会主义市场经济体制和振兴国家财政中的作用,具有十分重大的意义。
新中国成立以来,从1950年11月政务院颁布《中央人民政府财政部设置财政检查机构办法》至今,我国的财政监督工作走过了四十多年不平凡的历程,伴随着整个国家政治经济形势和对社会主义建设的探索而起伏,最终走上稳步健康发展的轨道。总的看,目前从中央到地方,各级政府大都明确赋予财政部门实施财政监督基本职责,设置了财政监督专门机构,配备了财政监督专职干部,在维护财经法纪、促进财政管理、确保预算平衡、推动反腐倡廉和保证改革与建设的顺利进行中发挥了重要作用,得到各级党政领导和社会各界的充分肯定和赞誉。
但毋庸讳言,财政监督工作的现状与发展社会主义市场经济和振兴国家财政的要求还很不相适应,面临不少急需研究和解决的紧迫问题。一是财政监督立法严重滞后,迄今尚无一部完整和权威的对财政监督职责、内容、手段等作出专门规定的法律或法规,致使财政监督地位没有法律保障,行使财政监督职责缺乏必要的法律手段,严重影响财政监督的权威和成效。二是财政监督理论研究薄弱,具有中国特色的社会主义财政监督理论的研究和发展非常缓慢,尚不能对财政监督实践给予有力的指导和支持。三是财政监督有效机制还没有完整的形成,实际工作中专项性和突击性检查多,日常监督少;事后检查多,事前、事中监督少;对财政财务收入检查多,对预算支出监督少;对某一事项或环节检查多,全方位跟踪监督少。四是在各个地区间或同一地区内财政监督职责不尽统一,财政监督专门机构名称和级别不尽统一,人员规模和素质参差不齐。另外,财政监督与其他经济监督的关系也还没有完全理顺。这些问题如果不引起足够重视并采取有效措施加以解决,改进和强化财政监督就难以真正落到实处,最终必然影响到振兴国家财政、健全财政职责目标的实现。
我国社会主义建设和财政工作实践反复证明,财政监督是财政管理不可或缺的重要有机组成部分,是与财政管理融为一体、并行实施的监控和维护财政收支安全、完整的一个重要手段。财政管理为财政监督提供活动依据并界定活动范围,财政监督为加强财政管理并确保财政工作任务的完成提供保障。二者相辅相成,不可割裂。因此,在新的历史条件下,应当按照建立社会主义市场经济体制和振兴国家财政的要求,努力构建具有中国特色的社会主义财政监督体系,切实改进和强化财政监督工作,使之在社会经济生活中发挥更大的作用。
总的考虑,在今后一个时期内,构建财政监督体系和强化财政监督应当遵循“分三个阶段实施,逐步实现”的原则。第一阶段从政府机构改革至1998年,为试点摸索阶段,重点是按照新形势对财政监督工作的要求,统一思想,更新观念,调整思路,提出财政监督的奋斗目标,并进行初步探索和实践;第二阶段用五年左右的时间,初步建立起社会主义市场经济条件下的财政监督体系基本框架;第三阶段在认真总结前两个阶段成功经验和有效做法的基础上,再经过十年左右的努力,真正建立起立法完备、职责明确、手段过硬、机制完整、机构健全、人员充足的具有中国特色的社会主义财政监督体系。为了实现这个目标,从现在开始,要着重抓以下几个方面的工作:
第一,加快财政监督立法步伐。按照“依法行政,依法监督”的要求,一方面要进一步完善或制订财政、税收、财务会计、国有资产等方面的法律法规,如《财政法》、《财政收支法》、《国有资产管理法》等,为实施财政监督提供全面和完整的法律依据;另一方面要加速研究和制订一部规范财政监督主体及其行为的法律或法规,从规律上明确财政监督的地位、职责、内容、程序、方式等,并赋予财政监督必要的法律手段。考虑到以法律的形式出台需要有一个较长的过程,当前可先行制订并提请国务院审定颁布《财政监督条例》,以满足工作之急需。在这个基础上再着手研究制订《财政监督法》。
第二,建立强有力的财政监督组织体系。按照事权划分原则,这个组织体系应当由中央财政监督体系和地方财政监督体系组成。现在中央财政监督体系以财政部及其派驻各地的财政监察专员办事机构为主体,相对成熟和稳定,在开展财政监督方面做了大量卓有成效的工作。但地方财政监督体系在建立过程中发展很不平衡,一个重要原因是思想认识不统一,一些同志甚至是领导干部对强化和开展财政监督的重要性与紧迫性缺乏足够的认识。为此,可考虑各级财政部门都设置财政监督专门机构,如果条件许可,还可比照财政监察专员办事机构的模式,设置地方自己的财政监督派出机构;财政监督机构实行名称、级别、职责、编制、归属“五统一”;对不同级别的财政监督机构规定配备人员的下限和素质要求,保证有必要的、与担负任务相适应能力的人员从事财政监督工作。
第三,建立高效运行的财政监督新机制。财政监督有了法律依据和强有力的组织体系作保障,怎么样开展工作就成为一个核心问题。总的要求是,必须建立一个有别于以往运作内涵和方式的新的高效运行机制。在监督重点上,由侧重于企业财务收支转变到以本级预算收支为主;在监督环节上,由侧重于某一个环节转变到贯穿预算收支各个环节和全过程;在监督方式上,由事后监督为主转变到事前、事中、事后监督并举,侧重于事前、事中监督;建立对预算收入从收入产生、上缴、征管到入库的全方位和全过程监督机制;把对预算支出的监督摆到与对预算收入监督同等重要的位置,建立从支出申请到资金批拨、使用的跟踪监督机制;改变专项检查和突击性检查过多的局面,把专项检查与日常监督紧密结合起来,在日常管理中加强日常监督,增强防范性和预警性,并针对发现的问题适时开展重点监督;实现财政监督由“检查处罚型”向“支、帮、促”服务型的转变,真正通过财政监督促进和加强管理。