财政监督，按运作方式可划分为检查型监督和管理型监督两种类型。简言之，检查型财政监督是指对财政运行（活动）结果进行的监督；管理型财政监督是指在财政管理这个大系统中的有关环节安装一定的“监督枢纽”，对财政管理对象进行经常性的事前、事中、事后的监督。两者的区别主要在于：前者的监督活动发生在财政管理过程之后；后者的监督活动则直接融于财政管理过程之中。

为全面论述和把握管理型财政监督这一新概念，本文将对财政监督与财政管理、财政监督与其他监督、管理型财政监督与检查型财政监督之间的关系和区别作一些分析和探讨；并据此简要论述管理型财政监督的内涵和建立健全管理型财政监督机制的条件。一、财政监督是财政管理的有机组成部分。它是保障财政活动朝着既定的管理目标运行的一种活动，具有完善和加强财政管理、延伸财政管理的功能。

综合管理政府财政收支是财政部门的一项经常性的工作，贯穿于财政分配活动的全过程。管理，一般含义上说，是指负责某项工作使之顺利进行；特殊含义上说，是指设计和维护一种结构、秩序和环境，使处在这一系统内的组织协调一致地运行，以求高速有效地完成工作任务，达到既定的目标。财政管理，即是一种有组织的把财政政策、法令制度和国家预算付诸实施的活动。其显著特征是：综合性强，涉及面广，用经济学术语说，即外在性突出。外在性特征决定了财政管理活动需要有一个与之配套并融会贯通的督促、控制、约束机制，以确保财政管理活动的顺利进行和管理目标的最终实现。这个机制即是财政监督。

财政监督是财政部门在财政分配活动中，为保证国家财税政策执行到位，达到既定的财税政策目标而实施的一种同步性监督。它对财政管理目标的实现至少具有两个方面的不可替代的重大作用：一是通过审查、稽核、检查等手段，监督财政管理对象执行有关财税政策、法规和制度，对不合法的行为予以事前防范、及时限制或有力处罚，督促财政管理对象按照有关政策、法规和制度办事；二是通过开展监督活动，反馈有关财税政策、法规和制度在执行中存在的问题，为制定或调整有关财税政策、完善财税管理制度提供信息。

可以说，财政管理是财政部门组织财政分配活动所进行的一项基本的财政工作；财政监督则是确保财政分配活动有序运行的一项财政工作。没有财政管理就无所谓财政监督，没有强有力的财政监督，也不可能有良好、高效的财政管理，两者相互依存、相互促进。管理为监督提供依据；监督促进管理，完善管理，延伸管理。

二、财政监督是财政管理过程中的一种同步性活动，它有别于审计等监督活动。

目前对财政监督的概念，大体上有两种基本认识。一种认为，财政监督是通过财政分配及其管理活动而对国民经济实行的全面监督，其监督对象为国民经济；另一种认为，财政监督是财政部门及其专职机构对财政收支和财务收支的合法性、真实性、有效性依法实施的监视检查、调查处理与建议反映，其监督对象也就是财政管理的对象。这两种认识的根本区别是看问题的视角不同，前者是将财政监督放在国民经济这个大的运行系统中加以认识，后者则是将财政监督放在财政管理系统中来认识。我们认为，要真正认识财政监督的特性，弄清其与其他监督的区别，就必须将财政监督与财政管理联系起来认识，即将财政监督放在财政管理这个运行系统中来认识。基于前面对财政监督与财政管理关系的分析和阐述，财政监督是财政管理过程中的一种同步性监督。它有别于审计部门对财政管理对象的监督。

审计部门对财政管理对象的监督，实际是对财政的监督，即监督财政。它和财政监督之间存在着三点区别：一是监督主体不同，前者是审计部门，后者是财政部门；二是监督的运作方式不同，前者主要是事后监督，后者是内含在财政管理过程中的监督；三是监督的层次不同，前者是在政府一把手领导下开展的高层次监督，包括监督财政，后者主要是基于确保财政管理活动的顺利进行和加强财政管理的需要而开展的基础性监督。

至于税务监督，则是财政监督的一个分支。它的监督主体是税务机关，监督对象是纳税人，监督内容是纳税人依法纳税的情况。财政部门对财政收入的监督有很大一部分可以通过税务监督来完成。实际工作中，财政部门对财政收入的监督，侧重于非税性财政收入和税务机关征管质量的监督。当然，对税务机关的监督有时需要通过对纳税人的检查来完成。只不过这种检查与税务机关的稽查有所不同。财政部门的检查包括征纳双方执行政策以及税款的交库情况，税务机关的检查则主要侧重于纳税人的纳税情况。

三、管理型财政监督是相对于检查型财政监督而提出的一个新概念。其目的在于克服财政监督与财政管理相脱节的问题，提高监督成效，完善和加强财政管理。

检查型监督和管理型监督两种类型的财政监督模式，在现实操作中处于主导地位的模式主要是检查型财政监督。检查型财政监督在财政活动的时间序列上表现为一种事后的监督检查，这种监督检查以财税大检查、各种突击性专项检查为典型代表。由于是“秋后算账”、被动“查补”，因而较之事前、事中主动防范和“治漏”，在监督力度、时效性和执法的严肃性上明显地要被打折扣，对有些违规行为所造成的损失，事后监督是难以挽回的（例如科技三项费用支出，如未按规定使用或虚报项目，即便事后查出并收回资金，其导致的资源上的浪费也是难以弥补的，何况有时还难以足额收回）。这说明仅仅运用检查型监督一种模式，是远远不够的，也是有重大缺陷的。

财政监督滞后于财政管理，不仅使财政监督的力度和成效受到极大影响，还使财政监督与财政管理相脱节，形成“两张皮”，不利于强化财政管理和振兴国家财政。振兴国家财政要求实现财政管理的规范化、科学化、法制化，减少以致消除财政管理中的随意性。财政管理规范化、科学化、法制化的重要内容之一，是尽快建立起比较完备的财政法规体系和监督体系，即在加强法制建设的同时，建立起日常监督与重点监督相结合的完备的财政监督体系。“日常监督”，即指伴随着日常财政管理活动而进行的财政监督，也就是融于财政管理工作之中的财政监督；“重点监督”，即指根据党中央、国务院统一部署和财政管理的需要，有的放矢地开展的大规模监督检查。如去年开展的预算外资金清理检查即属这种类型。建立起日常监督与重点监督相结合的完备的财政监督体系，就是要将目前处于主导地位的财政监督机制或模式，由单纯的检查型转变为管理型。

管理型财政监督与检查型财政监督的显著区别是：（1）它不是为检查而检查，为监督而监督，而是围绕财政管理目标来开展监督，并为财政管理及时地反馈监督中发现的问题及有关情况；（2）监督活动渗透在财政活动的事前、事中、事后和财政管理的各个环节；（3）是一种经常性的而非突击性的监督检查活动。

目前财政工作中管理粗放的痕迹还相当程度地存在着：一是收入上重绝对量的增加，轻成本的节约；二是支出上重量的增减，轻效果的监督。造成这两方面问题的原因很多，其中重要的一点就是还没有建立起完备的监督体系，即还没有实现财政监督向管理型的转变。建立管理型的财政监督机制，不仅可以使财政管理与财政监督这“两张皮”“粘合”起来，更好并更完整地发挥监督的作用，而且还有助于解决上述两方面的问题，实现财政工作的两个根本性转变。

当然，事后监督在过去和现在的财政活动中，都发挥了积极作用，取得了一定成效。根据形势变化发展的要求，当前应当是重新认识和强调事前、事中和事后监督同时并举的时候了，真正把财政监督融于财政管理工作之中，并逐步实现以管理型财政监督为主的目标。唯有如此，才能保证财政监督工作不仅有效，而且经济；也唯有如此，才能保持财政运行的高效、有序。

四、管理型财政监督的内涵及其形成的条件

管理型财政监督的基本特征，是蕴含于财政日常管理工作之中、贯通财政运行各个环节的监督。它的功能是为管理部门制定管理措施，管好财政收支活动提供保障服务。用坐标系来描述，监督是横坐标，管理是纵坐标。横坐标是对监督的基本定位，纵坐标（管理）是对监督类型的界定。

从现实情况看，要筑成管理型财政监督这一框架，就必须在财政管理过程中赋予财政部门必要的监督职责和手段，并附之以必要的财政监督专门机构，从而形成对财政管理和财政运行各个环节的监督，无论对财政收入和财政支出，都能有效实施全方位监督和跟踪监督。

从财政监察专员办事机构组建两年来的监督实践看，这种融财政监督于财政管理的尝试已取得了一定的成效。但由于专项检查安排较多，有些配合财政管理的监督职能尚未能到位。因此，要形成管理型财政监督，除在财政管理过程中赋予财政部门必要的监督职责和手段，设置财政监督专门机构外，还应在监督工作的安排上紧紧围绕财政管理的总体目标及近期任务，打好履行职责的“阵地战”。同时，在监督过程中加强信息反馈工作，及时向管理部门反映管理中存在的问题及出现的新情况，也是形成管理型财政监督的一个不容忽视的重要方面。因为没有灵敏迅速充分的信息反馈，就不可能将财政监督与财政管理紧密地联系起来，更谈不上融财政监督于财政管理之中，实现财政监督向管理型的转变。