改革开放以来，在邓小平同志建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线指引下，我国财税体制改革取得了突破性进展，特别是在“八五”时期，财税体制改革迈出了关键性步伐，初步实行了复式预算制度，尤其是《预算法》的实施，将政府预算管理纳入了法制化轨道，有利于提高预算资金的使用效益；建立了以增值税为主体，消费税和营业税为补充的新流转税制度；统一了内资企业所得税，为企业公平竞争创造了良好条件；修订了个人所得税制，增强了税收对个人收入分配的调节能力；调整了中央与地方的财政分配关系，建立了分税制财政管理体制的基本框架；制定和实施了《企业财务通则》和《企业会计准则》，改变了国有企业承包所得税的做法，规范了税前扣除项目和列支标准，取消了税前还贷和上交“两金”等规定，初步理顺了国家与国有企业之间的分配关系。这些改革有力地推动了社会主义市场经济体制的建立。同时，国家财政为各项重点建设事业发展和深化改革等提供了必要的财力支持。1991—1995年财政预算内安排国内基本建设投资3136亿元，平均每年递增近50亿元；挖潜改造资金和新产品试制费1735亿元，平均每年递增26.3%；支农支出和各项农业事业费1666亿元，平均每年递增14.2%；文教科卫事业费5204亿元，平均每年递增18.9%。国家财政还通过一系列政策措施增加企业可支配的财力。据有关资料测算，1993年7月颁布实施的《企业财务通则》和《企业会计准则》，为国有企业卸下潜亏、挂帐、福利基金超支等历史包袱2000多亿元，并使企业自有财力每年增加800多亿元。

但是，由于新旧体制转换过程中某些方面的改革尚不到位，经济运行中一些深层次矛盾没有从根本上得到解决，财政发展中还存在着一些比较突出的问题。一是财政收入增长滞后于经济增长，“两个比重”不断下降。1980年至1996年，全国财政收入平均每年递增11.6%，比按现价计算的GDP增长速度低6.5个百分点，财政收入占GDP的比重由25.7%下降到10.9%，平均每年下降1个多百分点。中央本级财政收入占全国财政收入的比重1985年为38.4%，1993年下降到22.0%，1994年实行分税制后这一比重上升到55.7%，但因增量调节力度不够，1996年又下降到49.5%。财政收入的“两个比重”既明显低于发达国家的水平，也比一些发展中国家低得多。二是收支矛盾日趋突出，赤字和债务规模不断扩大。按不含债务的口径计算，中央财政赤字由1980年的86.9亿元上升到1996年的610亿元，扩大了6倍。特别是“八五”时期，财政赤字呈快速扩大的趋势，平均每年增加近百亿元。财政赤字的不断扩大，直接导致发债规模逐年增加。中央财政内债发行规模由1982年的43.8亿元猛增到1996年的1847.8亿元，平均每年递增30.6%。三是国家财力严重不足，影响了财政职能和政府职能的正常发挥。中央财政在宏观调控尤其是调整产业结构和控制地区发展差距等方面显得力不从心；不少地方财政，尤其是县级财政，甚至保证不了干部、教师工资的按时发放和办公经费的正常供给，更满足不了农业、教育以及基础设施建设等方面的财力需要。

上述财政运行中的困难，是由过去多年来国民经济发展中累积下来的一些深层次矛盾造成的。既有分配关系和分配秩序方面的问题，也有经济效益和经济体制等问题的影响。一是国民收入分配结构不合理，个人收入所占的比重过高。据匡算，1978年GDP在政府、企业、个人之间的最终分配比例为33∶16∶51，1995年演变为14∶17∶69，个人所占的份额上升了18个百分点，政府所占的份额下降了19个百分点。二是国有企业生产经营困难直接影响了财政的发展后劲。现在全国约有7%的国有工业企业停产半停产，亏损企业的职工约有2000万人。1996年，国有工业企业实现利润比上年下降38.8%，亏损企业亏损额比上年上升38.6%，年末亏损面达40%左右。国有企业生产经营困难和经济效益低下的状况反映到财政上就是可供分配的纯收入相对少了。由此可见，企业经济效益制约着国民生产总值“蛋糕”的规模，进而制约了财政收入的增长。三是经济运行的总体效益不高，各产业提供的财政收入相对减少，在各个产业实现的增加值中上交财政的收入所占比重都不同程度地下降，其中，第二产业提供的财政收入占其增加值的比重下降的幅度更大，严重制约着财政收入增长。四是税收结构不适应所有制结构的变化，非国有经济交纳的税收相对较少。五是财政支出负担沉重，支出结构不尽合理，财政统支的问题依然存在。如财政企业亏损补贴和价格补贴1979年分别为90亿元和79亿元，1996年则增加到353亿元和441亿元；机关事业单位人员不断膨胀，“八五”时期全国行政经费年均增长21%，高于同期财政支出增长3.8个百分点。由于财政支出管理不严、预算约束软化，一些经费开支铺张浪费现象比较严重，进一步加剧了财政收支矛盾。六是政府分配秩序混乱，预算外收入侵蚀税基现象相当严重。在国家通过税收参与GDP分配的比重逐年下降的同时，政府其他部门以收费或基金形式直接参与收入分配的现象十分普遍。

近年来，我国虽然出台了一些调整分配政策的措施，但大的分配格局并没有改变，财政收入占GDP的比重还面临继续下降的趋势，如不进一步调整分配关系，增加财政收入，控制财政支出，提高资金使用效益，财政困难将会加剧，不仅影响国民经济稳定发展，而且可能引发社会、政治问题。因此，党的十四届五中全会提出了振兴国家财政的任务，我们必须从全局和战略的高度，全面认识振兴国家财政的必要性和紧迫性，采取有效措施，继续深化财税改革，努力开源节流，振兴国家财政。

一、支持国有企业改革和发展，不断扩大国家财源

（一）积极支持国有企业深化改革。按照建立现代企业制度的要求，积极推进国有企业改革，切实加强国有企业财务管理，强化企业内部财务约束和会计监督机制，提高国有资本运营效率。对“优化资本结构”试点城市中被兼并企业的部分债务，实行免息、停息和推迟偿还本金；对“优化资本结构”试点城市国有工业企业实际上缴所得税收入的15%拨给企业，用于补充流动资本；对国有企业“拨改贷”资金本息余额，要分别情况转为国家资本金；对国有企业兼并、破产中银行资产损失，在实行总量控制的条件下，由呆帐、坏帐准备金冲销。

（二）大力支持国有企业技术进步和技术改造。积极调整投资结构，少上新项目，充分挖掘现有企业生产能力增加有效供给。无论加工工业还是基础产业都要坚决制止盲目投资和重复建设，改善现有的生产力布局和产业结构及企业组织结构。适当增加科技三项费用、技术改造拨款、贴息和新产品技术开发费，通过实施快速折旧、投资抵免等政策，支持企业加快技术进步。同时，鼓励企业充分利用折旧、税后利润中提取的盈余公积金等留用资金和其他方面的融资渠道，加大技术改造和新产品开发的力度，缩小我国企业技术装备水平与国际先进水平的差距，提高经济增长中科技贡献率。通过企业改组、改造，进一步优化结构，提高产品质量和规模效益，壮大国家财源。

（三）加快社会保障体系建设，为企业创造良好的外部环境。要扩大国有企业失业保险的覆盖面，实行社会统筹与建立个人帐户相结合，强化失业保险基金的征缴力度，提高基金的使用效益。通过投资购买国库券等方式，使基金保值增值。在基金的使用上，由消极发放救济金转为主动地、积极地促成再就业。建立富余人员正常流动机制，多形式、多渠道分流富余人员。

二、进一步完善税收制度，加强税收征管

（一）清理取消税收减免。根据国际通行的“国民待遇”原则和公平竞争要求，认真清理各类过渡性税收减免等优惠政策及各种区域性税收政策，逐步取消有悖于国际惯例和平等竞争原则的减免税，使不同经济区域的企业、不同所有制的企业、内资企业和外资企业，都实行统一的税收政策，使那些目前税负较低的非国有企业增加对国家财政的贡献。

（二）继续完善现行税制。在流转税方面，要合理调整增值税和消费税征税范围，适时提高某些产品消费税税率，并改变部分商品消费税纳税环节；要合理调整关税税率结构，降低关税税率，逐步把进口关税总体税负降至一般发展中国家的平均水平，同时进一步取消减免和优惠。在所得税方面，要积极创造条件合并内外两套企业所得税制，实行统一的《中华人民共和国企业所得税法》；重新修订出台新的个人所得税法，建立起覆盖全部个人收入的综合与分类相结合的个人所得税制。

（三）合理开征新税。逐步开征遗产税、利息所得税，用以调节个人收入分配差距。扩大资源税范围，将体现国家主权和资源有偿使用的一些收费并入资源税。另外，要研究制定将目前用于公路建设、城市维护、环境保护、房地产建设等方面的一些收费，逐步改为燃油税、环境保护税、房地产税（或不动产税）的具体实施办法，逐步理顺政府分配关系。

（四）加强税收征管。制定一系列与《征管法》相配套的税务登记、纳税申报、税务代理、税务稽查、税收保全、强制执行、离境清税、协税护税等法规；加强增值税专用发票管理，逐步建立覆盖全国主要地区的增值税专用发票的计算机交叉稽核制度；实行获取所得的个人和支付所得的单位双向申报、交叉稽核等配套制度，强化个人所得税征收管理；进一步完善出口退税管理制度，严厉打击骗税等违法行为。

三、完善分税制财政体制，进一步理顺中央与地方财政分配关系

（一）科学划分中央与地方政府事权，合理界定各级财政支出范围。从大的方面看，我国中央与地方政府事权和财政支出范围的划分基本上是清楚的，但是在某些方面还不太明确，有些交叉不尽合理，目前一些属于地方事权应由地方财政负担支出的事务，中央财政也在安排支出，反之，有些属于中央事权应由中央财政负担支出的事务，地方财政也负担了一部分经费。今后要按照事权与支出负担相对应的原则，逐步解决这些矛盾，近期可区别情况对一些中央对地方的专款逐步进行调整，进一步规范中央和地方的支出范围，力争做到中央政府事权由中央财政负担支出，地方政府事权由地方财政负担支出，中央与地方的共同事权，也要以规范的方式确定下来。

（二）适当调整中央与地方财政的收入范围。目前企业所得税仍按隶属关系划分，带有旧体制的色彩，随着改革开放的不断深入和扩大，企业所有制结构发生很大变化，中央与地方企业之间的相互参股和联合也日益增多，按企业隶属关系划分所得税越来越困难。因此，需要参照国际惯例和经验，改进企业所得税划分办法，实行比例共享或分率计征。个人所得税作为调节个人收入分配差距的税种，国际上通常作为中央税或中央与地方共享税，按照社会主义市场经济下中央和地方政府分别承担的收入再分配职责，这一税种以后条件成熟了也应作适当调整。

（三）在实行过渡性转移支付的基础上，逐步建立规范化的转移支付制度。根据现有的条件，近期内只能建立过渡性的转移支付制度，即先根据中央财政财力状况，按照暂不动地方既得利益，兼顾公平与效率，以及重点缓解民族地区和困难地区财政突出矛盾等原则，选择一些客观性和政策性因素，采用相对规范的办法，逐步做到科学化和公平合理地分配补助资金。同时，要抓紧做好建立规范化转移支付制度的各项准备工作，研究设计能够合理测算各地标准化收入能力和标准化支出需求的科学方法及相应的指标体系。到下个世纪初逐步以渐进的方式过渡到规范化转移支付制度，促进全国地区间财力的公平分配和公共服务水平的均等化。

四、实行适度从紧的财政支出政策，严格财政支出管理

要结合政府职能的转变，以满足“社会公共需要”为原则重新界定财政支出范围，将不应由财政供给、可以由社会或企业和个人承担的支出从财政预算中划出去，减轻财政负担。在合理控制财政支出总量的同时，要注意优化支出结构，尽可能保证重点支出，压缩一般性开支，严格财政支出管理，使有限的资金在使用中产生最大的经济与社会效益。

（一）合理控制财政支出总量。大力提倡艰苦奋斗和勤俭建国，反对铺张浪费。要根据量力而行、量入为出的原则合理安排各项开支，除有关法规已有的规定之外，要制止将一些项目的支出增长与GDP或财政收支挂钩的做法。为实现财政收支基本平衡的目标，财政支出增长必须低于财政收入的增长。

（二）优化支出结构，支持重点事业发展。国家财政支出要优先保证农业、国防、教育、科技、环保等重点事业的发展需要，积极推进科教兴国的战略，促进经济增长方式的转变，将支出重点放到充分发挥现有生产能力和公共设施服务能力上来。通过进一步精简机构和压缩编制，减少行政经费支出，严格控制社会集团消费开支。结合深化价格体制改革，逐步减少财政的各项补贴性支出。

（三）改进支出管理办法。针对我国支出核定不合理，拨款审批不严格等问题，要进一步加强支出管理的各项基础工作。在改进和强化定额管理的基础上，选取合适的部门或单位积极稳妥地推行零基预算法或分类预算管理办法，完善预算编制程序。要按照《预算法》和有关财务制度的规定，进一步完善人员经费、公用经费等支出管理办法。通过继续深化行政事业单位财务制度改革，规范事业单位财务行为，加强财务管理，提高资金使用效益。

五、整顿政府分配秩序，健全财政职能。

振兴国家财政，不单要努力开源节流，积极实现财政收支平衡，深化改革，完善分税制财政体制，而且要大力整顿政府分配秩序，规范政府分配行为，改变财权过于分散的状况。

（一）进一步明确各种收费和基金的立项审批权限，加强预算外资金管理。建立行政事业性收费项目，制定或调整收费标准，设立政府性基金，都要按规定的审批权限进行审批，严禁乱收费、乱设基金、擅自提高收费标准。同时，要加强预算外资金管理，坚决杜绝将财政预算内资金转移到预算外，将一部分应该纳入财政预算管理的预算外资金及时纳入预算管理，对预算外资金要通过编制收支计划、建立财政专户、实行收支两条线等办法加强管理，统筹运用好预算内外综合财力。

（二）继续完善复式预算制度。按照政府预算完整性和统一性的原则，将各种体现政府职能的财政性资金都尽可能通过复式预算反映出来，根据资金的不同性质和用途，逐步建立公共财政预算、国有资产经营预算、社会保障预算，相应调整目前某些支出的管理办法，使各项财政性资金能全面真实地反映政府的各项职能。

（三）制定合理的债务政策，统一管理政府内外债务。要按预定目标严格控制债务规模，合理调整国债品种和期限结构，适量发行中长期国债，减缓偿还期限过短给财政造成的压力；进一步扩大国债发行渠道，建立健全低成本、高效率的发行市场和流通性强的二级市场；注意改进偿债方式，逐步发行剪息（附息）国债，即采取到期前每半年或一年付息方式，使付息均匀化。要改变目前多头对外的外债管理方式，逐步实行对外债举借、使用和偿还的统一管理。

（四）改进和加强国有资产管理。逐步建立起组织健全、权责分明的国有资产管理体系，防止国有资产流失，促进国有资产合理流动；研究建立按资分利、按股分红等形式的税后利润分配制度；建立健全产权登记、资产评估、国有产权转让、国有资产统计、国有资产经营监督和效益考核等管理制度，妥善处理好产权界定和产权纠纷问题。

（五）积极参与推进社会保障制度和住房及土地使用制度改革，认真履行财政部门应尽的职责。进一步健全会计法规和制度体系，完善与社会主义市场经济发展相适应的会计核算监督体系。同时，为了实现国家财政的振兴，必须加强财政法制建设，这是财政改革和发展的重要保证。要抓紧制定和完善财政税收的基本法律和法规，使财政职能法制化。

（责任编辑 李颖）