我国经济体制改革十七年来，国民经济取得了长足发展，但财政收入相对于国民经济的增长显得并不乐观。1978年—1994年，我国国内生产总值平均年增长16%，高出财政收入增长幅度6.6个百分点。由此，财政收入占GDP的比重由1978年的31.2%下降到1994年的11.6%。财政收入增长与经济增长格局变化不相吻合，导致财政陷于困境，其深层次的原因主要表现在：

财政收入过分依赖工业生产领域。1985年以来，随着我国经济向多元化产业发展，经济运行中工业部门对财政收入的支撑能力逐年减弱。1986年财政收入比上年增长7.8%，其中，工业部门收入对财政总收入的贡献是1.46个百分点，商业部门是3.76个百分点，商业超出工业2.3个百分点。1993年财政收入增长22.5%，工业贡献5.93个百分点，商业为8.23个百分点，也超出2.3个百分点。除此之外，近几年建筑业和运输邮电业发展很快，但财政从这些行业汲取的收入和这些行业的发展程度不一致，使得部分税收流失。1994年税制改革，设置以增值税为核心的新税收体制，但增值税的征收只限于工业及商业批发零售业等领域，而与物质生产领域直接相关的交通运输、邮电通讯、建筑业以及娱乐业、服务业都不在其征收范围之内。可见，传统经济增长模式下财政收入以工业生产领域为主的局面还没有根本改观。

财政收入过分依赖国有经济。改革以来，国有经济占经济总量主要份额的格局被集体、个体及合资等其他经济成份四分天下的格局所替代。1995年工业总产值中，国有工业占30.9%，集体占42.8%，个体和其他类型占26.3%。而财政收入没改变过去咬定国有经济不放松的局面，过分依赖于国有经济的增长。在财政收入中国有经济收入占65.7%，集体占18%，个体和其他占16%（1994年数据）。从动态分析，在经济增长中，国有经济增长幅度远远低于集体及其他经济类型，但是它仍是支撑财政收入增长的主要源泉。新的经济增长点并没有培育出新的财源。很显然促成经济高增长的往往不是国有企业而是国有以外的企业，而财政收入和新的经济增长点错位，不能从增长快的经济成份中合理汲取财政收入，这就使得财政总处于一种较为尴尬的境地。

财政收入忽视了分配领域。改革以来，我国利益分配格局发生了很大变化。1978年在GDP的最终分配中，国家所得占31.6%，企业所得占17.9%，个人所得占50.5%。到1994年国家所得仅占10.9%，企业所得占19.5%，个人所得占69.6%。十七年间，国家所得所占比重下降了20.7个百分点，企业所得上升了1.6个百分点，个人所得上升了19.1个百分点。值得注意的是，国家所得下降的部分基本转移到个人，个人所得占国家所得转移部分的92%。收入分配格局的变化，导致收入向个人倾斜，但财政收入却忽视了个人收入这一领域。目前我国个人所得税占财政收入的比重相当小。而从世界各国发展经验看，随着经济发展，个人所得税的比重是提高的，并且成为所得税的主体税种。

财政收入在忽视收入分配领域的同时，财政支出用于居民的部分非但没有减少，反而大有增加。一是财政对居民消费的价格补贴不断增加。1994年财政价格补贴支出比1978年上升28.2倍。二是社会保障支出不断扩大，而这些社会保障费用不总是有相应的收入做保证。1994年财政社会保障性支出比1978年增长5倍。退休金和公费医疗的增加，教育的投入，住房水准的提高等等，都加重了财政对居民所承担的职责。财政在收入分配领域获取的少，支出的多，使得财政捉襟见肘。

我国目前的财政现状是财政经济体制改革的结果，对其中存在的问题必然要通过改革的办法来解决，目前关键是在操作上，使财政改革的正效应充分释放出来。

一、调整财政收入结构。调整财政收入结构，也就是调整税收征收点。世界各国税收发展趋势是，随着经济发展，直接税已成为税收的中心主导税，即倾向于对经济利益主体征税。以直接税为中心主导税种，更易于随经济的发展及时调整税收，强烈地体现政策目的。当然从间接税到直接税需要有一个过程。目前，调整我国税收征收点，一是要加强对集体企业、乡镇企业、三资企业、个体经济等的税收征管，取消对其减免和优惠政策，使得财政能从这部分经济高增长中取得收入。据调查表明，目前我国个体户税收流失严重。如某县对13家个体户调查，没有一家核定的营业额达到实际营业额的25%。该县4308户个体户，1995年缴纳工商税收684万元，户均年纳税1588元，月均130元，如按50%的营业额计算纳税，个体税收流失额也在500万元以上。二是完善现行税制。1994年我国税制改革的重点是以增值税改革为核心的流转税改革。增值税具有在对经济运行呈中性影响的前提下，发挥组织收入的功能。要充分发挥增值税的这一优越性，就必须加快由“生产型”增值税向“收入型”增值税转变，逐步扩大增值税的征收范围，将建筑业、交通运输业、邮电通讯业以及娱乐业、服务业纳入到增值税的征收范围内；要加强对小规模纳税人的管理，尽量划小小规模纳税人的范围，对小规模纳税人严格执行税法规定的以6%征收率开列税金。三是根据我国目前经济发展情况，逐步提高直接税占整个税收的比重。应该说，我国直接税的征收潜力还很大。我国现在1000多万户企业，其每年所交纳的所得税只有600—700亿元。

二、加强财政对收入分配的调控作用。财政的主要职能之一，就是调节收入分配。分配要效率优先兼顾公平，做到这一点，就要大力发展个人所得税。所得税有很强的调节收入分配的功能。不管是从国外发达国家看，还是从我国分析，个人所得税都是一个具有广阔发展前景的税种，是所得税的主体税。而且个人所得税向普及税转化，从由小部分高收入者支付的富人税转为一种几乎全部收入者都需要支付的普及税。与此同时，财政对个人收入的调节，还通过社会保障税来实现，它主要是将即期支出转为预期支出，被称之为社会发展的“安全门”和“减震器”。应该说，我国在这两个税种上征收潜力相当大。当前在国民收入分配中个人所得约占到70%，全国年收入5万元以上的有500多万户，而我们每年征收入个人所得税与居民收入的比例不相称。这说明我国个人所得税收入的弹性十分大。

发展个人所得税，第一，要有一个能正确反映收入来源的经济环境。这就要通过改革，理顺初次分配关系，使价格市场化、收入货币化和货币收入透明化，使商品的价格和生产要素的价格由市场来决定，使工资、利息、租金较为真实地反映市场供求关系。第二，在具体征收工作中，我国已经制定了一系列关于个人所得税的征收规定，关键是加强对居民收入的申报、征收和管理。第三，个人所得税的征收，要从分类所得税制逐步过渡到综合所得税制。综合所得税是将归属于同一纳税人的各种所得，不管其所得来源如何，都作为一个所得总体来对待，并按照一个统一的或累进的税率计算纳税。世界大多数征收个人所得税的国家特别是发达市场经济国家普遍采用这一所得税制。它有利于税务部门掌握纳税人收入和财产的准确信息，以减少偷税。第四，将个人所得税划归为中央税。个人所得税具有较强的调节收入分配的功能，世界各国通常将它划为中央税。作为地方税，个人所得税很难发挥其宏观经济调节收入功能，所以，个人所得税应划归中央政府管理。

三、加强财政监督体系的建立。目前我国加强财政监督已刻不容缓。在实现向社会主义市场经济转换过程中，新旧体制的交替，制约机制的不完善，管理上的松懈，使得社会经济生活中出现的财经违纪违规行为十分普遍。比如，内外勾结骗税骗汇，将预算内收入转入预算外，财政资金脱离正常的管理运行轨道等大数额的违法违纪现象有增无减，违法手段经常变换，防范难度增加，违法主体升格，出现法人犯法、有组织犯罪的问题。据估算，1994年越权减免税收、偷税与骗税导致财政收入流失达2000多亿元。公款消费在1993年达到1283.5亿元，其中各级财政拨款占公款消费的30%左右，约为385亿元。由此，必须加强财政监督，以保障国家财政宏观经济分配职能的实施，维护国家财经纪律和加强对财政资金使用的管理，提高财政资金使用经济效益。

加强财政监督，首先，将财政监督纳入法制轨道。市场经济是法制经济，财政监督也不例外，制订《财政监督法》以及完善各项财政、预算、税收和国有资产管理法律法规，建立起适应社会主义市场经济需要的财税法律框架和财政监督法律体系。其次，健全财政监督机构，理顺财政监督和国民经济其他监督部门的关系，逐步建立起财政监督、社会监督和国家审计监督三者并立的社会经济监督格局。从世界各国财政监督制度来看，财政监督和监督财政是并行的，而且议会在监督中起着重要的作用。比如，英国国家审计署是专门执行财政监督的机构，隶属于议会；日本在议会中设置会计检察院，对财政进行监督。我国财政监督的建设和监督财政的建设应同步进行，发挥人民代表大会监督财政的作用。人代会在审批财政预算的同时，应加大对财政预算执行的监督。第三，建立一套科学的财政监督标准规范和财政监督指标体系，使财政监督的指标值建立在科学、客观的基础上，以排除主观随意性。

（责任编辑 石化龙）