摘要:
在实行分税制财政管理体制以前,乡镇普遍实行的是多种形式的财政包干体制。这种包干体制较好地适应了当时经济发展的客观需要,但是随着经济的发展和改革的深入,其固有的缺陷日渐显露。1994年实行“分税制”以后,许多县市根据新的财政状况,制定了新的乡镇财政体制。四川省宜宾市财政局也积极探索“分税制”条件下的乡镇财政体制,其具体的思路和做法是:
(一)确立乡镇分税制财政体制的基本原则。一是根据市与乡镇事权的划分,本着财权与事权相结合的原则,合理确定乡镇财政的收支范围;二是妥善处理市与乡镇的分配关系,既保证乡镇原有的既得利益,调动其发展经济的积极性,又兼顾市级财政的承受能力;三是坚持分级负责,分级管理的原则,强化各级预算约束。
(二)分清乡镇事权。乡镇财政支出包括:乡镇的行政支出、党派团体补助支出、基本建设支出、企业挖潜改造资金支出、支援农村生产支出、农业事业费、农机事业费、水利事业费、城市维护费、文化事业费、教育事业费、卫生事业费、计生事业费、广播事业费、公费医疗经费、其他文教事业费、其他事业费、抚恤和社会福利救济费、其他支出等。
(三)根据事权的划分,划分了乡镇财政的收入范围。根...
在实行分税制财政管理体制以前,乡镇普遍实行的是多种形式的财政包干体制。这种包干体制较好地适应了当时经济发展的客观需要,但是随着经济的发展和改革的深入,其固有的缺陷日渐显露。1994年实行“分税制”以后,许多县市根据新的财政状况,制定了新的乡镇财政体制。四川省宜宾市财政局也积极探索“分税制”条件下的乡镇财政体制,其具体的思路和做法是:
(一)确立乡镇分税制财政体制的基本原则。一是根据市与乡镇事权的划分,本着财权与事权相结合的原则,合理确定乡镇财政的收支范围;二是妥善处理市与乡镇的分配关系,既保证乡镇原有的既得利益,调动其发展经济的积极性,又兼顾市级财政的承受能力;三是坚持分级负责,分级管理的原则,强化各级预算约束。
(二)分清乡镇事权。乡镇财政支出包括:乡镇的行政支出、党派团体补助支出、基本建设支出、企业挖潜改造资金支出、支援农村生产支出、农业事业费、农机事业费、水利事业费、城市维护费、文化事业费、教育事业费、卫生事业费、计生事业费、广播事业费、公费医疗经费、其他文教事业费、其他事业费、抚恤和社会福利救济费、其他支出等。
(三)根据事权的划分,划分了乡镇财政的收入范围。根据分税制属市的收入项目,除乡镇辖区内国有企业、三资企业交纳的各项收入外,把财政收入分为市与乡镇共享收入和乡镇固定收入两部分。市与乡镇共享收入为增值税25%部分、营业税、个人所得税、城市维护建设税、房产税、车船使用税、印花税、城镇土地使用税30%部分、农业税、契税;乡镇固定收入有企业所得税、屠宰税、农业特产税。
(四)核定乡镇财政收支数额。财政收入数额,工商税收按1994年实绩,农业税、农业特产税按1995年市下达各乡镇的任务数核定。财政支出数额,从总量上保证乡镇1994年既得利益并略有增长。其中:人员经费按1994年末财政供养人员及工资基金核定。公用经费比照市级行政事业单位开支标准核定。支援农村生产支出按农业特产税任务对口安排。企业挖潜改造支出按1994年数核定安排。预备费按核定乡镇支出总额的3%计提,一并列入财政支出数额。核定的财政收入数额大于财政支出数额的部分,实行上解;反之,则实行补助。
(五)确定乡镇财政收入增收返还。根据市与乡镇共享收入上下年度增收数额,分七个不同级距计算增收返还。乡镇财政收入如若发生短收,则相应扣减其财力。
从1995年宜宾市乡镇财政“分税制”运转情况分析,乡镇财政情况较好,达到了体制设计的预期目的。1995年乡镇完成收入4501万元,是预算的137.73%,比1994年增长51.24%,扣除不可比因素增长38.66%。1995年乡镇支出3928万元,完成预算的94.04%,比1994年增支526万元。1995年乡镇结余453.6万元,其中结转支出175.8万元,净结余277.8万元。
宜宾市虽然在乡镇“分税制”财政体制方面作了有益的尝试,并且取得了一定的成绩,但由于全省乃至全国范围省以下财政体制没有一个统一、科学、规范的“分税制”模式,且考虑到乡镇财政的既得利益不因体制变化受到影响以及新旧体制的相互衔接,所以乡镇分税制体制还带有较多原“包干”体制的色彩,存在一些不足,具体有以下几个方面的问题需要我们今后进一步解决,以建立一个科学、规范、可操作的、适应乡镇经济发展的、真正体现公平、效率原则的乡镇“分税制”财政管理体制。
(一)上级政府与乡镇事权仍有交叉,界限不够明确。从下划乡镇支出范围看,属乡镇政府开支的经常性经费和生产建设性经费几乎均已由乡镇财政开支,但仍有较大部分生产性投入如支农、企业挖潜资金以及交通基建支出和部分经常性支出如卫生事业费等由市财政与乡镇财政共同解决。今后应严格分清事权,确定乡镇支出范围,对于下划给乡镇的经常性支出和生产建设性支出,市财政不予补助。
(二)收入划分并没有严格按税种进行,部分仍按行政隶属关系划分。由于事权有交叉,所以,收入就不能完全按税种划分,有的地方的收入仍按企业行政隶属关系划分,往往是乡镇财政挖挤了市财政的财力,造成一些不规范的行为。今后应根据事权的界定,按税种划分收入,以适应各级政府事权的需要。
(三)转移支付制度未建立,远郊贫困乡镇与近郊富裕乡镇财力差距仍然悬殊。宜宾市由于辖区范围较大,且有较大部分远郊乡镇分布在贫困山区,地理、通讯等客观因素和基础设施影响了经济的发展,而近郊乡镇由于紧邻城市,受城市经济发展辐射,财力较好。由于没有建立起相应的转移支付制度,所以贫富差距问题并未从根本上得以解决。今后应按乡镇公共财政需要建立完善的转移支付制度。基本思路是可按一定标准确定一个可供转移支付的总量,再考虑各乡镇供养人口,农业税、工商税和企业所得税占总收入比重等因素,进行转移支付。
(四)乡镇金库没有设立,为各乡镇收入的确定带来困难。由于乡镇没有设立金库,再加上前面所述收入并未严格按税种划分,且税务机构设置仍按经济区划设立,就出现了乡镇挤占市财力以及乡镇之间相互挖挤的现象。建立乡镇金库,是保证乡镇“分税制”财政体制顺利实施的关键,应根据乡镇具体情况,条件成熟一个建立一个,不宜搞一刀切。
(五)农业乡镇财力增长潜力不大,自求平衡机制无法建立。由于农业乡镇农业税收入占的比重较大,而工商税收一年仅有几万元,财政收入增长甚微。如若出现较大的工资刚性增长,或财政供养人员增长,靠其自身财力增长无法解决。这样,市财政每年就要调整这部分乡镇的财力,加大了体制运作的随意性。这部分乡镇自求平衡机制的建立,有赖于建立规范的转移支付制度,但根本的出路还在于发展效益型农业,通过发展经济,培植财源,自求平衡。
(责任编辑 李颖)