1994年实施的分税制改革,以适应市场经济需要,调整分配关系,转换财政运行机制,确保中央财政宏观调控功能的实现为目标,在财税管理体制和运行机制方面迈出了决定性的步伐。从实际运行的情况看,基本达到了预期目的。通过这次分税制改革,地方税种增多了,地方税收入也随之增加,占全部税收收入的比重有了一定的提高,但从总体看,地方税收入规模仍然很小,只占全国税收总额的25%左右,而且没有建立起科学、合理、独立的地方税体系。
从税制结构看,中央将税收收入小、征收范围广、征管难度大的税种划归地方,虽然有利于调动地方聚财的积极性,但征收成本高,不利于地方财政收入的增长。
从税制形成看,现行的地方税种,大都是历史上遗留下来的,其税负仍停留在五六十年代的水平上,与现行地方政府管理社会和投资基础设施的职能不相适应。例如:车船使用税,其税款主要用于交通基础建设等,但因税负太低,征收的税款远远不能满足交通建设的需要,于是又出现了养路费、车辆购置费、交通管理费、过路过桥费、公路基金、交通基金等,造成政府资金的大量转移,削弱了国家的财政实力,弱化了财政杠杆的宏观调控作用。
从实践看,实行分税制后,一些地方的财政处于非常困难的境地,有的甚至不能保证正常的工资发放,而中央新增财力中能够用于转移支付的财力非常有限,地方财政收支矛盾加大。
因此,如何进一步加大税制改革力度,完善地方税体系,壮大地方税收入规模,使地方税真正成为地方财政的收入主体,是摆在我们面前的一项迫切的任务。
(一)改革现有税种
1、改革城建税,扩大城建税收入规模,充分体现“享用与义务”相一致的原则。建议将城市维护建设税更名为城乡维护建设税,纳税人范围为凡有经营收入的单位和个人;以纳税人取得销售收入、营业收入、其他收入为计税依据;税率设计拟定为0.7%—1%。为体现统一税制、公平税负的政策,对三资企业、乡镇企业也不例外。
2、将土地使用税、耕地占用税并入资源税,并扩大资源税税基。充分发挥我国资源丰富的优势,对土地、森林、草原、各类水资源等开征资源税,待条件成熟后,逐步将所有自然资源纳入资源税的征收范围,以适应发展社会主义市场经济和国家筹集资金的需要。
3、房产税改革应本着简化税制、便于管理、扩宽税基的原则进行设计。①统一和简化税制。将现行的内外两个《条例》合并更名为《中华人民共和国房产税暂行条例》,既适用于国内企业和个人,也适应于外商投资企业和外国人。②扩大征税范围。将原来房产税的征收范围,扩展到农村的经营和出租用房。即:在我国境内拥有房屋产权的单位和个人为房产税的纳税义务人。③扩大房产税税基。将原来房产税按房产余值或按租金收入计税,改为以房产评估值为计税依据,不再有扣减比例,也不再按房租收入征税。④适当提高税率,税率在1.5%—4%左右,这样的税率可以适应不同地区不同经济条件的差异。⑤严格控制房产税的减免,缩小减免范围,只对国家机关、团体、军队的自用房产,宗教寺庙的自用房产(不包括经营、出租用房),个人拥有居住的房产等五项减免税,取消困难性减免税的规定。
4、个人所得税按照便于征管、调节分配不公、提高公民纳税意识的原则进行改革。一是废除起征点,实行普遍征税。实行全民纳税,领取救济金和无收入的公民除外,在税率设计上,对低收入者采取低税率,旨在提高全民纳税意识,提高公民对税收关注程度,造成良好的税收征管氛围。对高收入者采用一般税率,旨在真正缓解社会分配不公。二是搞好源泉控制,实行双重申报制。逐步开展企业、个人双重申报制度,即要求单位实行职工工资奖金申报及个人收入申报,再依托电脑处理,实现对税源的有效监控。
5、改进企业所得税计征和划分方法。将企业所得税与外商投资企业和外国企业所得税合并,设置中央法人所得税和地方法人所得税,总体税率仍可定为33%,但实行分率计征,如中央征收18%,地方征收15%。实行分率计征应采取一些相关措施:一是税基应当统一,不仅中央与地方之间要统一,地方与地方之间也要统一。二是中央税率要在全国范围内统一,地方税率原则上也应当一致,但是地方对企业所得税应享有加成或减免的权力。三是在国有企业利润分配规范化之前,国有企业的政策性亏损由中央与地方依照相应的比例分摊。
(二)开征新税种
1、开征社会保障税。针对我国目前社会保障的现状及存在的问题,在我国大力发展市场经济的过程中,抓住时机开征社会保障税是十分必要的。社会保障税在税制设计时应遵循以下原则:①分步实施、逐步完善、低税严管、先易后难的原则;②专款专用、专门管理的原则;③国家、企业、个人三方面共同负担的原则。只有这样,才能减少开征这一税种在公民心理上引起的震动,兼顾纳税人承受能力,确保社会保障税的顺利出台。社会保障税的纳税人:既包括个人纳税人,也包括纳税法人。具体地说,个人纳税人指一切符合享受社会保障的有劳动能力获得劳动报酬的个人。企业法人指的是符合缴纳社会保障税条件的纳税单位,如:企业及社会团体,而国家机关、公益事业不作为社会保障税的纳税人。征税对象:享受社会保障的个人工资额,以及社会保障纳税法人的工资总额。税目设计:退休养老、失业保障、医疗保障、伤残保障等。税率设计:采取以比例税率为主,对那些收入不稳定,不易计算的纳税人辅之以定额税率。据测算,各税目的综合税率及单位和个人负担的税率与现行的社会保障统筹的负担比例大体相同,企业的负担水平比例基本持平,个人负担率略有增加。因社会保障税有较强的目的性,其税负并不重,因而原则上不允许减税、免税。
2、开征遗产税与赠与税。1994年的税制改革,把遗产税和赠与税列入税制的总体结构。随着社会主义市场经济体制的建立和完善,以及个人财富的积累,开征两税不仅具备了条件,而且势在必行,这对于合理增加国家财政收入,抑制社会成员间的收入过分悬殊,促进社会公益事业的发展,都具有积极意义。由于赠与税是对财产所有人生前的赠与财产课税且与遗产税具有内在的联系,因此,为避免财产所有人生前利用各种赠与形式转换财产进行逃税,在开征遗产税的同时必须课征赠与税,采取两税并征方式,为便于计算征收,我国宜采用总遗产税结构。课税对象为被继承人过世时所有财产的价值额,具体包括:不动产、动产、有形财产、无形财产,属于国家的、科学的和有历史价值的收藏品及生活用品不计入应税遗产总额,不规定有各项扣除,使课税范围既有一定的广度,又具有合理性。税率设置上宜采用较低起点的累进税率,做到与纳税人的纳税能力相吻合,并与其他各税特别是所得税的负担持平。遗产税的负担水平不宜过高,适当的减免扣除是必要的,以保护继承人的权利和对被继承人生前积累财富予以鼓励。
(三)实行费改税
目前预算外资金管理失控,带来一系列的社会、经济问题。要解决好这一问题,必须从资金所有权上着手,实行费改税,利用税收手段解决预算外资金问题。对于一些金额较大、影响较大的、普遍的收费项目,可以改费为税,由地方税务机构征收,统一上缴财政金库,这样做既可以解决当前收费标准不统一,收费项目杂乱,乱收费乱摊派严重的问题,又可接受地方政府统一管理,统一分配,保证专项资金专项使用,增加地方政府的宏观调控能力。
(责任编辑 方震海)