一、我国出口退税的现状与问题

对出口产品实行退税政策，是国际上的一种通行做法，其目的在于鼓励本国产品出口。我国从1985年4月起，对出口产品实行全面的出口退税政策，到1988年，确定了“征多少，退多少，未征不退和彻底退税”的原则。1994年税制改革又规定对出口产品实行零税率制。与之同时，我国的出口退税规模逐年扩大。1985年，全国出口退税额仅为19.8亿元，1988年增至113亿元，年均增长78.7%；1993年出口退税额增至301亿元，年均增长21.65%；1994年出口退税额达448亿元，比1993年增长了48.84%。应当肯定，出口退税政策的实施和出口退税额的大幅度增长，有力地促进了外贸体制改革，激发了国内企业对出口产品生产的积极性，使出口额和企业创汇连年增长。

但是，出口退税以高于出口增长的速度急剧膨胀，也给国家财政造成了巨大压力。自1986年以来，出口退税额占财政收入的比例逐年递增，1985年为1.06%，1988年增至4.3%，1993年达到5.92%，1994年竟达到8.65%。如果将1994年发生但结转1995年的约267亿计算进来，1994年的应退税额就应当是715亿，相当于当年财政收入的13.8%。退税规模的激增，首先是给中央财政预算的平衡带来了极大困难，特别是在近年中央财政赤字居高不下的情况下，矛盾显得更为突出。另一方面，也给企业的生产经营造成了很大困难。因为在每年退税规模超计划增长的情况下，中央政府不得不压缩退税指标，以保证国家许多必不可少的财政支出。退税指标的短缺和退税进度的迟缓，必然使企业的周转资金被大量占用，不仅影响了外贸企业的经营效益，也不利于外贸经营秩序的稳定，妨碍国家外向型经济发展战略的正常实施。而且，出口企业还可能会将迟缓退税的损失转嫁到上游生产企业，造成资金连环拖欠。

二、出口退税规模不正常增长的原因

造成出口退税规模超常增长，超过财政承受能力的原因是多方面的。但首要的是现行的增值税减免税办法打破了“征多少，退多少，未征不退”的原则，出现“征少退多”的情况。这个问题在1994年以前的产品税、增值税退税中就已存在，1994年推行新的增值税制和零税率制后，更为严重。

从理论上讲，增值税对出口产品实行零税率制，就意味着对出口产品的国内各个生产经营环节，实行全程免税。如果出口产品在国内生产经营环节已经征税，就应当在该产品的出口环节，按“征多少，退多少”的原则，予以退税。由于1994年实行的新增值税，其征税范围扩展到全部工业品及所有生产经营环节，因此，税法规定，对出口工业品可根据其适用的增值税税率不同，分别按17%、13%和6%的退税率计算退税。这里特别要指出的是，要保证上述退税办法的正确实施，需要具备两个前提：一是出口产品在国内各个生产经营环节实行了全程征税，如果在其中某一个环节出现免税或减税，必然导致在出口环节计算的退税额大于国内环节实征税额，即出现“征少退多”的情况；二是国内各个生产经营环节征收增值税的适用税率不得低于出口退税率。以退税率17%的出口产品为例，如果在国内某一个生产环节的征税率低于17%，如按13%或6%征税，也会形成“征少退多”的局面。

然而，正常的出口退税制度运行的上述两个条件在税法执行中均受到不同程度的扭曲。首先是在1994年初，决定对诸如福利、校办产业给予增值税减免，全国一些地方也出现了对企业擅自减免税的情况，因而从根本上背离了增值税在制造、批发阶段一般不得给予减免税的国际惯例。问题的严重性更在于，上述减免税大多采取了先征后退或先征后返还的形式。换言之，享受减免税优惠的企业可以像其他非减免税企业一样，进行税款抵扣，开具增值税专用发票。其次，我国增值税实行多档税率。目前，有些增值税率或退税率为17%的出口产品，在国内有的环节往往适用13%的低税率，有的甚至更低。由于新税制运行过程中发生了以上两种扭曲，其结果必然使出口产品实际税率大大低于其名义税率。在这种情况下，按名义税率计算退税，无异于用国家财政收入补贴外贸出口。

造成出口退税规模过大和中央财政困难的原因，除了以上方面外，进口环节征税不足，增值税征管和出口退税管理方面的缺陷，以及出口退税的财政负担在中央和地方之间的不合理分配办法等也不容忽视。当前及今后一段时期的政策目标应该是，在继续实行鼓励出口政策的同时，改革和完善增值税减免税制度、出口退税制度和退税管理机制，按照“征多少，退多少，未征不退”的原则，把因“少征多退”造成的过重的财政负担降下来。

三、完善我国出口退税制度的对策

1995年初，鉴于增值税出口退税存在“征少退多”的问题，国务院颁发了《关于调低出口退税率，加强出口退税管理的通知》，决定从1995年7月1日起，对原17%、13%的出口退税率统一下调3个百分点。在此之后不久，又决定进一步下调出口退税率，规定对属于17%、13%和适用其他征收率的出口产品，分别按9%、6%和3%的退税率，计算出口退税。出口退税率的调整虽然在平衡征税和退税总量，扼制出口退税迅猛增长势头，平衡中央财政等方面有积极作用，但是，采取统一调低出口税率这种“一刀切”的做法也会带来某些负面影响。突出表现是，许多出口企业经营的产品在出口以前未享受任何减免优惠，属于全额征税产品。这些产品按调低后的退税率计算退税，就有可能发生征多退少、退税不彻底的问题。如果发生这种情况，就会损害这些企业应得的经济利益，削弱我国出口产品在国际上的竞争能力，给许多出口企业经营造成较大困难。

所以，笔者认为，调低出口退税率只是缓解财政压力的权宜之计，而非解决退税机制失调的治本之策。要从根本上解决退税机制存在的缺陷，必须进一步调整现行税制结构，完善增值税制和加强出口退税的管理。具体措施有：

第一，降低商品劳务税比重，以减轻财政对出口退税的负担总量。我国实行的商品劳务税占绝对主导地位的税制结构，如果说在改革开放初期尚有存在的某些客观条件的话，那么，当市场经济改革发展到今天，这种税制结构的原有优点正在逐步减弱，而它内在的主要缺陷，如财政收入弹性较低、容易扭曲市场机制等，正在不断增大。为了从根本上消除出口退税危及财政平衡的隐患，并降低商品劳务税的其他消极效应，有必要对税制结构进行调整。主要设想是：（1）降低商品劳务税特别是要降低增值税比重。可选择的方法如逐步调低增值税税率，推行收入型增值税，允许将外购固定资产税金纳入抵扣范围等。（2）逐步提高所得税比重，其措施包括调整和规范所得税优惠办法；改革个人所得税制，强化征收管理。（3）充实、完善财产税制和其他地方税种，较大幅度地提高这些税种在全部财政收入中的比重。通过这三方面的改革和完善，最终形成商品劳务税、所得税和其他税收“三足鼎立、三分天下”的混合型税制结构。

第二，取消在制造业和批发阶段已经给予任何行业、任何企业的减免税优惠。导致增值税“征少退多”的最重要原因在于，1994年初出台的某些增值税减免税办法和一些地区擅自“变通”税法的作法，从根本上扭曲了规范化增值税道道征税、环环抵扣、中间产品不得免税的科学机制。鉴于已有的经验教训，国家应当取消产品最终销售（包括产品出口、零售）以外的其他所有减免税优惠。对于某些行业或企业的特殊困难，建议采取“桥归桥，路归路”的办法，由财政补贴予以解决。

第三，改革出口退税负担体制，强化出口退税管理。按照现行出口退税管理办法，出口退税全部由中央财政负担，退税规模大小与地方财政利益无关。这样，地方政府出于搞活本地企业和发展地方经济的考虑，希望多退税，快退税，但不愿参与出口退税管理。因此，有必要改革现行出口退税全部由中央财政负担的制度。今后，可以参照中央和地方之间增值税收入分成的比例，出口退税也由地方财政负担一部分，以增强地方政府参与退税管理的约束力。

（责任编辑 方震海）