党和国家十分重视农业，近年来把农业作为经济发展和社会稳定的头等大事来抓，投资力度逐年加大，在财力十分紧张的情况下，用法的形式规定了财政对农业投入的比例，各地也根据自己的实际情况制定了一些法规，保证了财政对农业投入的稳定性。为了提高资金的使用效率，各地还制定了相应的管理办法，并在实际中发挥了应有的效力；但从总体上看，这些办法还不够系统、科学和规范，有些已不适应市场经济发展的要求。为了进一步发挥财政支农作用，在继续增加财政支农资金投入的同时，必须通过建立和完善必要的规则、规程、标准和制度，使农业事业费的分配、使用、管理进一步适应农业事业发展的需要和市场经济发展的要求，逐步走上制度化、规范化、法制化的轨道。

农业事业费是财政拨付给为农业生产服务的事业机构的经常性费用，依据目前经费核定的方式分，农业事业费由包干经费和专项事业费两部分组成。目前农业事业费管理中存在的主要问题，一是经费使用范围不规范。由于现行体制事权界定不明确，政府包揽过多，政府的行政管理职能与社会发展职能（由事业单位承担）不分，如许多不应由事业单位承担的事务都列入事业范畴，事业单位办行政事务等等，造成事业费支出范围过人。还有一些支出归属不清，如会议费与培训费，既可纳入包干经费，也可纳入专项事业费，在预算核定上和实际支出上没有明确的界限，客观上为一些单位重复编报计划、虚报计划，在支出上行政挤事业、包干挤专项等提供了方便。而且从目前情况看，这些现象还有不断扩大之势。二是缺乏完整的会计核算体系。目前许多单位行政管理职能和事业职能兼而有之（如各厅局），而且在经费管理和会计核算上行政和事业合而为一，在事业费中虽然包干经费和专项经费分项核定，但由于没有建立专户储存制度，没有形成独立完整的会计核算体系，致使许多经费的使用、管理混乱，往往在行政干预下随意安排，行政挤事业，人头挤专项，影响农业事业计划的完成和经费的专款专用。三是缺乏系统完善的资金使用监督考核办法。虽然财政对各项费用的支出规定了明确的使用范围和一定的标准，有的已形成了制度，并建立了一些考核管理办法，如单据核销制、项目目标管理等，但仍缺乏系统性和责任约束，特别是没有建立起严格的责任制，造成一些制度和办法在某些环节上滞后或执行不力，许多经费一拨了之，没有发挥应有的效力。四是预算内外资金的使用得不到统筹安排合理使用，资金的重复安排和分散使用并存。目前事业单位的资金来源渠道多元化，除财政经费外，还有计委、上级主管部门的经费以及预算外收入等，但各单位对这些资金没有统筹安排使用，胡支乱花、损失浪费现象十分严重。

针对以上存在的问题，为使支农资金发挥最大效益，有力地支持农业生产，必须加强农业事业费的规范化管理

一、根据农业事业发展的需要和市场经济的要求重新界定事业单位的性质和职能。这是确定农业事业费支出范围的基础。山于现有事业单位机构设置、职能划分和人员编制核定都是在旧体制下形成的，因而行政性行业管理职能、社会公益服务职能与经营性服务职能不分，机构设置不管实际需要与否，上面设什么，下面也设什么，虽然随着体制的转变调整了一些机构和职能，但也大多是增加的多，缩减的少，致使资金的供应范围界限不清，管理混乱。为此必须根据实际需要对事业单位的性质和职能进行重新界定，按市场经济的要求保留从事纯属必须由政府承担的社会公益服务事业机构，并对其实行全额预算管理，定员定编定额，保证其正常的经费需要；对纯属经营性服务的单位清退出事业单位序列，转为企业性质；对既承担社会公益服务，又能创收的事业单位，只保证社会公益服务部分所需人员经费和委托服务项目的经费需要，严格控制不合理支出。

二、在不改变财务包干制的前提下，对包干经费的核定采取零基预算法。即以零为起点，根据单位性质、特点、任务和财力可能等因素，确定新年度的单位预算。首先由各单位核定好基础数字，包括编制数、实有人数、离退休人数、车辆数、电话数等等，为编制预算提供可靠的依据，并据此详细编报年度支出预算。财政部门在检查分析近年来各单位的经费支出执行情况，正确核算各项收支标准的基础上，最终根据《预算法》和预算编制原则以及各单位上报的实际需要和财力可能，从零开始逐项计算各单位当年的包干经费（人员经费和公用经费）。人员经费根据编制部门下达的编制数和调整后的开支标准、预算定额加以核定；公用经费根据必要的开支项目和开支标准加以核定，而且要通过大量的调查研究制定事业单位的公务活动范围和标准，包括车辆编制、电话设置等一整套的开支项目；并根据物价等因素，每两三年调整一次标准，对新出台的增资政策，按规定程序申请预算追加。零基预算不保原有基数，结合实际核算开支标准和预算定额，有利于剔除不可比因素和不合理因素，使预算安排更贴近于实际，更有利于资金分配使用效益的提高和考核管理。针对目前公用经费供给不足的状况，要在规范事业费支出范围、标准的基础上适当增加公用经费供给比例，使人头费与公用经费支出比例合理，力争在今后几年内使公用经费的支出占实际支出的比重恢复到60%以上。

三、以强化责任制为主，进一步完善资金的分配、使用和监督、管理办法。实践证明，对专项事业费实行项目目标管理，从规划立项到设立档案全过程进行系统化管理，是一套科学的管理办法。今后要针对资金分配管理中的薄弱环节，如项目可行性研究、资金使用的法制化责任约束等，进一步加大跟踪考核和反馈问效力度，强化目标责任制，增强资金使用的法治约束。同时可引进市场竞争机制和风险机制，采取招标和抵押等办法，对资金进行合理分配。对包干经费中的公用部分全面推行单据核销制，即各单位严格执行支出范围，定期上报支出情况，财政部门定期对其进行审核，凡不符合标准的，给予严厉惩处。实行单据核销制有利于严格控制支出范围，压缩不必要的开支，提高资金的使用效率。

四、加强预算外资金的监督管理。为实现预算内外资金的统筹安排，提高资金使用的整体效益，要继续加强预算外资金的财政专户储存，使用时必须由主管部门向财政部门主管机构报送计划，根据审核意见拨付，并定期向主管机构报送预算外资金收支情况表，加强财政监督。要逐步将预算外资金纳入预算内管理，把事业单位收取的各种行政性收费由省级有关主管部门负责收取，统一缴省财政，作为调入资金纳入预算管理。

五、建立完整的会计核算体系。为了科学、合理、灵活地分配和运用预算资金，在目前将经费划分为不同的类别，如正常经费（人头费与公用经费）、专项经费的情况下，要进一步根据资金的具体使用方向，对不同类型的经费建立专户专储制度，以确保专款专用和农业事业发展的需要。同时随市场经济的发展，要逐步建立和充分发挥评估、论证等中介机构的作用，使其积极参与资金的社会管理，提高资金的利用率。

（责任编辑 王旭）