我国的国债规模逐年扩大,国债在发挥弥补财政赤字等积极作用的同时,也给中央财政增加了过重负担。因而,分析制约和扩大国债规模的因素,探讨如何保持国债的适度规模,对我国财政经济的健康发展十分必要。
影响国债规模的因素
一般而言,在市场经济比较发达的国家,影响国家债务的根本因素主要有相互联系的三个方面:经济发展水平与前景、国债管理体制和实际的承债能力。经济发展水平越高,发展前景看好,国债管理体制越完备,并且国债承爱能力越强,则国债规模可以扩大。反之,则反。现阶段,我国经济增长率连续多年维持在高位上,未来几年前景亦比较乐观,可以认为,我国总体上已具备了继续发展国债的良好经济基础。自1981年开始恢复发行国债以来,市场化取向的国债管理体制改革逐渐深入,适应社会主义市场经济需要的国债管理体制总体上正在趋于规范和成熟,为国债发展提供了良好的体制保证。我国国债主要以居民个体为发行对象,单是以居民存款余额与国债余额相比,就可发现,我国居民总体应债能力逐年增强,给扩大国债规模留有很大空间。比如1995年,当年国债发行额和国债余额分别只相当于居民存款余额的0.5%和1%左右。如果国债发行对象成为机构团体与居民个体相结合,甚至以机构团体为主,那么,国债规模扩大的空间会更大。从这个意义上讲,我国国债规模是可以扩大的。
但是当前制约我国国债规模扩大的因素也是多方面的,有体制改革因素、经济政策因素、观念意识及心理预期因素等等。
从金融体制改革看,中央银行独立性不强,运用货币政策工具的种类与规模都比较有限,直接关系到促进国债扩大规模的公开市场业务没有正常开展,人民银行基本上不能视货币供求状况而大规模地吞吐国债;各专业银行还不能够把国债作为金融资产而大量认购、持有并作为开展业务的抵押工具;非银行金融机构持有国债数量也相当有限。金融体制改革的滞后对扩大国债规模明显地具有消极作用。
从财政体制改革看,税收体制改革有待深化,财政收入增长幅度仍不理想,导致财政债务清偿能力明显不足;国有企业经营欠佳,财政负债经营基础不牢,加上把国债纳入政府投融资体系的政府投融资体制改革还处于理论探索阶段,政府的负债经营能力自然不够。总之,财政对债务的消化能力不强,从而,不能大幅度增加国债数量。
从国债管理体制因素看,国债管理体制改革逐渐深入,但未取得圆满成功。国债发行体制方面,我国主要由银行系统和一级自营商采取招标和协商等形式承担发行任务,发行方式、国债利率和品种还没有实现多样化和市场化。特别是发行方式非市场化及由此带来的高成本,增大了发债难度和还债负担。国债登记、保管、结算体系方面,还没有建立起统一而完备的中央登记、保管、结算系统,有时还会出现不规范乃至混乱的情况。国债交易体制方面,二级市场总体上是规范运作的,但也存在着投机过度、买空卖空等违纪违法行为,特别是在国债期货市场上更甚,以至被强制关闭整顿,这些都有待于进一步的规范管理。偿债体制方面,政府主要依靠税收收入和新债收入来偿还债务,还没有直接将发债收入用作投资而获取回报以偿还债务,也没有建立起偿债基金,因而,政府为了坚守“金边”信誉,不得不依赖税收的增长来清偿债务。因此在目前的国债管理体制未作根本改革的前提下,是不容过于扩大国债规模的。
从已有债务规模和债务负担看,包括国库券、重点建设债券、保值公债、特种国债、财政债券等在内的国债规模,从1987年到1996年,平均每年递增率为25.1%。最高为54%,最低为9.4%,这是一种波动较大,无规则变动的运行态势,国债规模的增长幅度直接决定国债规模的大小。如果听任国债增幅无规则地波动,那么,国债规模也将失去控制。有两个衡量国债规模合理与否的指标在我国呈现巨大反差。一个是债务负担率即国债占国内生产总值比重,1994年我国当年发行债务占GDP比重为2.7%,债务累计余额只占GDP的6%,1995年这两个比重有所提高,与美国的45%和日本的50%相比仍然偏小。另一个指标是债务依存度,即中央财政支出中的当年国债发行额所占比例,1994年我国中央财政的国债依存度已达52%,1995年更高,这表明,中央财政支出中有一半以上依赖国债发行,而1986年时的美国只有22%,日本为21%,1990年时印度为34.6%,均大大低于我国。这后一个指标比前一个指标更能说服我们:不限制国债规模,中央财政陷入债务危机的可能性不是没有。
从经济政策因素看,1995年的货币政策和财政政策“适度从紧”,使通货膨胀率控制在15%,这非常不容易。1996年继续巩固这一成果,坚持“适度从紧”政策具有更丰富的内涵。由于1996年是“九五”计划首年,财政政策在整个“九五”期间的一个基本目标就是“基本消灭财政赤字”,为此,1996年必须把赤字控制在较低的限度内,这就意味着,1996年的国债规模不应该有较大幅度增加,今后几年也要求逐渐减少增幅。基本消灭财政赤字作为政策要求提出来,就表明扩大国债规模的政策环境是不宽松的。
可见,在我国经济社会生活中,对于国债规模来说,既有扩张因素,也有限量因素,不可掉以轻心。
我国国债规模的适度界限
国债规模适度界限问题,目前理论界并没有形成统一看法,仍需要深入研究。从前面的分析可以看出,相对于国民生产总值或国内生产总值、相对于中央银行开展公开市场业务之需要、相对于国际上其他国家来说,我国国债规模显得较小,而相对于现实经济体制、国债体制、偿债能力、国债依存度、政策环境以及投资者现状来说,却不是这样。同时,每年的财政赤字难以避免、证券市场不可缺少国债市场、财政投融资体制改革必然要求发展国债市场和完善国债管理体制。这就是说,过多地发行国债不可能,不发行国债也不可能。怎么办?结论必然是:必须保证每年国债规模有一个适度增长率,以便控制住当年国债规模,进而控制住历年国债累计规模。因此,控制国债规模的核心问题是确定并保持国债的年增长率。只有这样,才能保证国债的稳定、健康发展。
综合考虑各方面的因素,要保持国债适度规模,应该在以下几个方面进行认真研究:
1.从1996年开始,如何保持国债年增长幅度不高于国内生产总值、国民收入、财政收入及国家税收这几项重要指标增幅的加权平均数。即不只是看国债增幅是否与其中某一项指标增幅一致,而应综合地、全面地加以衡量和控制。
2.参照国内证券市场对国债的容纳能力,确保相对稳定的、未清偿债务的总规模与证券市场的吸纳能力相一致,这是国债规模的下限;参照国际惯例,以一般中等发达国家的债务规模为我国债务总规模的上限,同时,跟踪这些国家债务状况及时调整,避免盲目性。
3.根据我国金融、财政、国债、投融资体制改革进展情况,参照国民生产总值,国内生产总值、财政收支、国民收入、居民收入及存款等增长幅度,确定国债增幅上限与下限。
根据各方面的经验、指标,舍去复杂的计算过程,我以为,我国国债最大规模大约是占国内生产总值的25%,历年国债累计余额不超过8000亿元;而从1996年起,国债年增幅应控制在10%以内。这既给国债支持国民经济发展提供了空间,又给国家稳定地偿还债务提供了可能,同时,也向政府提高负债经营水平提出了挑战。
(责任编辑 王尚明)