国际货币基金组织创建的政府财政统计体系，是目前世界上大多数国家和所有国际机构在进行国际财政比较分析时所使用的标准财政统计方法。但在我国，政府财政统计还只为极少数财政统计工作者所熟悉，对于大多数财政经济界人士来说，政府财政统计还是一个比较陌生的概念。从今年起，我国将按照国际货币基金组织的要求，报送转换成政府财政统计框架的中国政府财政统计资料。国际货币基金组织出版的包括100多个成员国在内的《政府财政统计年鉴》也将从今年起增加中国政府财政统计部分。届时国内财政经济专家可以从中得到口径统一、资料详实的政府财政统计数据，更加便利地开展我国财政统计规范化和国际财政比较的研究。为了加快推动政府财政统计在我国的应用进程，本文拟对国际货币基金组织的政府财政统计体系作一简要介绍。

政府财政统计的范围

国际货币基金组织认为，世界各国的财政统计资料之所以无法进行直接比较，主要是因为各国的政治、经济体制不同，社会背景相异，对政府职能的认识和划分标准不统一，从而导致各国财政统计的数据覆盖面大相径庭。因此，政府财政统计首先要解决的问题就是统一界定政府的范围。

政府财政统计将政府定义为：一个国家的公共当局和通过政治程序建立起来的机构。其主要特征是：①执行公共政策；②提供非市场性商品和服务；③参与不同阶层之间的收入分配，如强制征税和提供福利；④非商业性运作。

根据上述政府的特定函义，国际货币基金组织认为政府财政统计范围应包括以下7个方面：（1）主要执行非商业性职能的部门、机构和组织。（2）由政府征集收入、受政府控制或者直接由政府提供资金、在较大范围内提供社会保障服务的社会保障机构。（3）全部由政府投资的为政府雇员提供养老金的机构。（4）在有限的范围内从事工商业活动的机关企业。所谓机关企业是指那些为满足政府内部需要而执行政府辅助职能的非法人机构，该机构只能对公众进行小规模销售活动。（5）少数金融实体，包括资金全部来自政府、不以储蓄和定期存款方式对社会负债、其收入自动流入政府的贷款机构。（6）为居民和企事业单位提供服务、其资金全部或大部分来自公共当局并由公共当局控制的其他非营利性机构，或主要为政府提供服务的非营利机构。（7）在多个国家拥有征税权的超国家当局（目前只有欧共体）。

政府财政统计将政府分为五级，即广义政府、中央政府、州或省政府、地方政府、超国家当局，其中广义政府是最高级别政府，是由中央政府、州或省政府、地方政府汇总形成的；地方政府是最低级别的政府，是州或省以下各级的政府的总称。中央政府和州或省政府只作本级政府统计。每级政府的统计范围包括上述提到的7个方面，不管其是在国家预算和社会保障计划中处理，还是在特种基金或特种帐户等预算外基金中处理，都要经过本级政府的横向汇总而最终统计到政府财政统计内。

政府财政统计使用的“汇总”有两层含义：一是把应该划归政府财政统计范围内的所有数据加总；二是消除各种帐户或基金之间以及各级政府之间的重复计算。汇总分三步进行：第一步，政府内部交易汇总，即将同级政府的各种基金、帐户进行汇总；第二步，同级政府间汇总，即将同一级别的各个政府（如各省政府）的统计数据进行汇总；第三步，广义政府汇总，即将中央政府、州或省政府、地方政府和超国家当局等不同级别政府的统计数据进行汇总。

一般来说，政府财政统计定义的统计范围与世界各国财政统计范围是不一致的。但各国可以根据政府财政统计所定的标准对本国统计资料进行调整，将本国财政统计资料转换成政府财政统计所需要的口径。就我国情况而言，政府财政统计涉及国家预算、预算外资金和社会保障基金，主要包括国家预算的全部，预算外资金中的地方财政部门预算外资金、行政事业单位预算外资金、国营企业及主管部门预算外资金中的主管部门预算外资金（即从1993年开始的新预算外资金口径），待业和养老保险等社会保障基金。

政府财政统计的分析框架及主要指标解释

政府财政统计的分析框架是由政府财政统计的分析目标所决定的。国际货币基金组织认为，政府财政统计的目的首先是反映政府的运作和融资需求情况；其次是反映政府活动对国民经济和国际收支的影响；再次是满足特殊分析目的的需要。因此，政府财政统计的分析框架是按“流入”和“流出”政府的货币流量交易种类建立的，不形成货币流量的政府交易（如实物交易），不在政府财政统计的范围内。该框架的特点是“建筑砖块”式结构，分析者可以根据自己的特殊目的，将这些“建筑砖块”重新组合成各种不同的概念。因此，该框架具有很强的分析实用性，基本上可以满足各国财政分析和比较研究的需要。

（一）政府货币流量交易的基本分类。政府财政统计的分析框架对政府货币流量交易作了6个基本分类：

（1）“收入与支出”，这个概念比较容易理解，如果一笔交易的钱流进了政府，即为收入，如果一笔交易的钱流出了政府，就是支出。

（2）“需要偿还与不需偿还”，即当一笔收入或支出发生时，如果是有债务合同的，就是需要偿还的，相反就是不需偿还的。例如，政府发行公债取得的收入和政府对企业的贷款支出，就是需要偿还的，而政府征税取得的收入和拨款支出，就是不需偿还的。

（3）“有补偿与无补偿”是针对不偿还交易而言的。当一项收入或支出发生时，如果付款者因付出款项而得到某种回报，就是有补偿的，如政府购买商品，政府付出货款，但同时会得到商品补偿。如果付款者付出了款项，但没有得到任何回报，就是无偿的，如政府征税，纳税人不会因为缴纳税款而直接得到任何回报。“有补偿与无补偿”和“需要偿还与不需要偿还”不同，补偿可以是部分补偿，也可以是全部补偿，与债权债务没有必然联系。而偿还则与债权和债务有关，即在将来的某个时期内，需要全部归还，而且在大多数情况下，有利息支付义务。

（4）“经常性与资本性”也是针对不需偿还交易而言的。如果一笔不需偿还交易是以消费为目的，就属经常性的；如果是为了获得使用期在一年以上的可用于生产目的的商品，就属资本性的。政府财政统计中的资本交易有两种：一种是有补偿的付款或收款，即以固定资产、存货、土地或无形资产为目的，如买卖土地；另一种是无补偿的付款或收款，这些收支的目的是使收款人获得资产或为其资产损毁提供补偿。

（5）“金融资产与金融负债”是针对需要偿还的交易而言的。如果是政府取得对他人的债权要求，就是金融资产，如政府对企业的贷款。如果是他人取得对政府的债权要求，就是金融负债，如政府向公众借款。

（6）“公共政策与流动性管理”，是针对需要偿还交易中政府对他人债权而言的。如果政府是出于公共政策目的而取得对他人的债权，即为公共政策目的；如果政府是出于金融资产管理的目的，就是流动性管理目的。如某些地方政府可能会利用暂时存有的流通手段，购买股票以获得一定的利息收入。这就是出于流动性管理目的进行的政府交易。

除了上述6个基本分类外，还有一个重要项目，即现金余额变化。虽然这不是一项直接交易，但是期初与期末之间的现金余额变化（不包括价值重估）反映了这一期间所有收支总额的变化情况。现金余额减少，表明本期支出大于收入；现金余额增加，表明本期收入大于支出。

（二）政府财政统计分析框架的主要组成部分。根据上述6个标准对政府交易进行区分，就可以把所有的政府交易组织到政府财政统计分析框架的7个主要组成部分或总量指标之中：

（1）收入：包括所有不需偿还的收入，但不包括来自其他政府（国外政府或国内其他级别政府）以及国际机构的非强制性不需偿还的无补偿收入。收入分为经常性收入和资本性收入。经常性收入分为税收收入和非税收收入。税收收入是指强制性的、不需偿还的、无补偿的缴款收入。非税收收入包括行政收费、小规模的非工商性零星销售等所取得的有补偿收入，以及罚款、没收等取得的无补偿收入。资本性收入包括出售资产的收入和来自非政府部门的资本转移。

（2）赠款：是指来自其他政府和国际机构的不需偿还、无补偿、非强制性政府收入。赠款有两种：一种是与具体支出项目紧密联系的赠款，如果得不到这笔赠款，收款国就无法执行这一支出项目，如建设水坝的赠款；另一种是一般预算支持赠款，不带任何具体目标。赠款又分为资本性赠款和经常性赠款两类：凡是使收款国能够获得固定资产或为固定资产毁损提供补偿的赠款，称为资本性赠款；其余赠款即为经常性赠款。赠款与贷款不同，前者没有还款义务。减免的贷款在政府财政统计中不被视为赠款。

（3）支出：包括流出政府的所有不需偿还的付款，不管是有补偿还是无补偿，也不管是经常性还是资本性。与收入处理不同，赠款的支付和对其他政府的转移支付也包括在支出内，不单独统计。

（4）贷款减还款：包括政府为公共政策目的而取得对他人债权的政府交易，不包括政府为流动性管理或为获取收益的目的而取得对他人债权的政府交易。它由两个部分组成：①政府为公共政策目的所提供的贷款，减去后来偿还给政府的贷款归还；②政府为公共政策目的而购买的股票，减去今后出售这些股票时收回的股本收入。此外，贷款减还款是个净额指标，而政府财政统计的其他指标都是总额指标。

（5）融资：融资总额在数量上等于赤字或结余，但符号相反（根据惯例，赤字用负号表示，结余正号表示）。因此，融资代表政府今后的还款义务或持有流通手段的变化情况，是政府支出和贷款与政府取得的收入、赠款和贷款归还的差额。融资等于政府借款收入减政府债务的还本支出和政府为流动性目的而获得的对他人债权要求的净额，再加上期初与期末之间现金余额的变化（不包括价值重估产生的变化）。

（6）结余或赤字：国际货币基金组织认为，结余或赤字有多种不同的测算方法，各种测算方法都服务于各自不同的目的，没有一种方法可以同时满足多种不同的分析目的。政府财政统计的结余或赤字概念，只是众多方法中的一种，但使用政府财政统计中的“建筑砖块”，可以组成多种结余或赤字概念，以满足不同的分析目的需要。政府财政统计的结余或赤字可以用以下三种方式来表示：1）结余或赤字=政府借款—偿债支出+政府持有流通手段（包括现金、存款和证券）的净下降；2）结余或赤字=收入+赠款-商品服务支出和转移支付-贷款减还款；3）结余或赤字=融资=政府净借款+持有货币和存款的变化+为流动性管理目的而获得的对他人债权的变化。

（7）债务：与其他组成部分不同，债务不是流量指标，而是存量指标。债务是指政府为了弥补赤字而堆积起来的、至今尚未清偿的债务存量，政府负有在今后偿还的义务。

（三）政府财政统计框架及统计表。上述7个总量指标构成的政府财政统计框架，可以归纳为以下4个公式：

（1）收入+赠款=流入政府的货币流量（即总收入）

（2）支出+贷款减还款=流出政府的货币流量（即总支出）注：严格地讲，“支出+贷款减还款”不是流出政府的全部货币流量，因为“贷款减还款”不是总量指标，而是贷款减去贷款归还后的净值。

（3）（收入+赠款）—（支出+贷款减还款）=赤字或结余

（4）赤字或结余=（—融资）

政府财政统计表就是围绕上述6个总量指标建立的（结余或赤字除外）。它们分别是：①《表A：收入和赠款》；②《表B：政府财政支出按职能分类》；③《表C：政府财政支出和贷款减还款按经济性质分类》；④《表B/C：政府财政支出和贷款减还款按经济性质和职能交叉分类》；⑤《表D：按债务持有人类型分类的政府融资》；⑥《表E：按债务凭证类型分类的政府融资》；⑦《表F：按债券持有人类型分类的政府未偿还债务》；⑧《表G：按债务凭证类型分类的政府未偿还债务》；⑨《表H：政府未偿还债务的偿还时间表》。

（未完待续）

（责任编辑 张沁）