预算外资金作为社会资金的一种存在形式，是相对国家预算内资金而言的。它是传统计划经济体制财权高度集中条件下，为调动地方、单位积极性所采取的一种办法。随着社会主义市场经济体制的确立、新财税体制、新财会制度的推行和《预算法》的颁布实施，它的消极面越来越明显。尤其是预算外资金的过快增长以及管理失控，严重削弱了财政的宏观调控能力，加剧了财政资金的供求矛盾，已经到了非从根本上解决这一问题不可的时候了。

（一）必须对预算内外资金进行全面系统的清理与归并，使预算内外逐步统一起来。

1.市场经济的法制化、规范化，对财政资金的规范统一管理提出了新的要求。市场经济是一种法制化、规范化的经济，它要求各种经济活动必须按照法制的轨道进行科学管理，对财政资金的管理也应如此。根据国际惯例，实行“政府管权、部门管事、财政管钱”的模式，政府部门的财权应当受到限制，财权集中在财政部门手中，不应存在脱离预算约束的“财政”资金。我国财政资金被人为地划分为预算内外两大块，对后者财政没有所有权与使用权，只能在一定程度上通过政府行为和行政手段进行管理和监督，这些带有极大行政色彩（如“专户储存”）的管理措施，已和市场经济条件下财政调控的间接性要求相矛盾，因为这种非市场化的管理方式赖以存在的客观条件已不充分，很容易导致收费单位不服从管理甚至逃避管理。又如，资金过度分散，使用效益十分低下，各个部门和单位的预算外财力大量用于消费性支出，且由于资金所有权、使用权归单位所有，必然助长并刺激一些单位的乱收费行为。这些都表明，预算外资金管理方式只能是新旧制度交替时期的一种暂时性的选择。

2.分税制财政体制的实施，迫切需要加强预算内外资金的统一管理。我国的财政体制正在走向比较规范的分税制。在这种新型的财政体制下，中央与地方是分权的，因而，起因于集权体制下给地方一定机动财力的预算外资金制度已失去了存在的必要性。因为在分税制体制下，地方财政完全具有支配自身各项财力的自主权，为它专设一笔机动财力的考虑已实无必要。

3.进一步理顺政府与企业、中央与地方的分配关系，需要加强对预算内外资金的综合平衡管理。政府在实施宏观调控过程中，很难将预算外资金作为宏观调控的一项可靠的财力基础，原因就在于预算外资金的自主性、分散性。其结果，一方面削弱了国家宏观调控的作用力度，另一方面也不利于规范政府与企业、中央与地方之间的分配关系。尤其值得注意的是，分散而巨大的预算外财力大大地削弱了中央财政的宏观调控能力。

（二）把预算外资金归并到财政预算中去的近期对策

1.搞好预算外资金的调整摸底工作。这一步难度较大，但最为关键。调查摸底的主要内容是摸清现有收入结构，包括各种收费收入、附加收入、专项收入等，并将这些收入作为制定抵顶拨款指标数或上缴财政指标数。在此基础上开展“专户储存”，并通过财政总预算会计对预算内外资金进行核算，但暂不改变预算外资金的所有权。

2.加强各种收费票据的管理，从源头上控制预算外资金。严格收费票据的发出，加强票据运用的管理，能有效地保证票据管理的严肃性、规范性，也就能比较全面地掌握预算外资金的规模及其结构，为预算内外资金的衔接与管理提供依据。

3.对尚不能改为差额预算的全额预算单位，其预算外资金应部分或全部上交财政。这种上交可采取“定额上交，一定三年或五年不变”或“递增比例上交，一定三年或五年不变”的体制形式。同时，为了保护部门、单位合理创收的积极性，也可根据部门、单位体制实行的情况，制订一定的奖惩措施，超支不补，超收全留。

4.对一些条件已成熟的全额预算单位，及时改为差额预算单位，合理核定其差额。对所有差额预算单位的预算外资金，要纳入统一管理，不能一方面拥有自己的预算外财力，另一方面预算内照样拨款。最佳的办法是“抵拨制”，关键是抵拨多少的问题，即基数确定问题，确定之后也可实行一定几年不变，以调动其增收积极性。在具体实施中，可以运用一定的弹性调控手段，即在坚持预算统一性与完整性的前提下，根据各个单位创收收入的增减状况，通过调整财政拨款指标，来达到控制单位预算外收入和促使单位逐步走向自立的目的。

5.对已基本能够自收自支的差额预算单位，要及时改按企业单位管理。自收自支的差额预算单位，在向社会提供有偿服务或开展经营活动的过程中，已基本上实现了经济上的独立，从国民收入分配角度看，它们已经退出了财政再分配序列。对这些单位应适时推向市场，财政不再对其收支进行直接管理。对那些靠垄断经营或政策性收费的单位，财政部门在对这些单位的预算外收入全面摸底的基础上，年初安排预算时，将这些收入（除有特殊规定的专项收入外）纳入财政收支计划，并制定出比较合理、先进的各项支出定额，分别不同单位的具体情况，直接下达上缴财政指标数，以真正实现预算内外资金的衔接与统一管理。

（三）预算内外资金衔接和归并的根本措施

1.随着分税制财政体制的渐臻完善，地方财政的预算外资金已无独立存在的必要，要并入地方预算中，由地方财政统筹运用。为了减少改革的阻力，可以在不增加或不减少各地财政基数的原则下，在不影响财政分级管理的基础上，将其划归各级财政预算内统筹安排，依照预算法则进行管理。今后，地方财政资金不再有预算内外之分，地方可以统一组织自己的收入，统筹安排自己的财力，进行财政收入的综合平衡管理。

2.对行政事业单位的预算外资金，应区别对待。凡全额预算单位的预算外资金，应纳入预算内统一进行管理；凡差额预算单位的预算外资金，应真正列入补差用途。若补差之后仍有多余资金，则应把它视为多种多样的基金，建立相应的基金制度，进行规范化的管理。今后，事业行政单位不再一方面享有财政拨款，另一方面又拥有大量的预算外财力，财政部门要将其收支全部纳入财政收支计划，进行统一核算。

3.为了加强行政事业单位预算内外资金的衔接与统一管理，要结合《预算法》的施行，改革传统的预算决算办法。今后行政、事业单位的预算、决算报表不仅要反映国家预算拨款的情况，也要反映行政事业单位创收情况。具体地说，全额预算单位在编制年度预算时，应在预算数下分列“预算拨款数”和“抵支收入数”。单位取得的收入逐笔按月或季转入单位预算帐户，年终全部收入数大于预算数（含抵支收入数）部分，为预算结余数。差额预算单位的各项收入全部纳入预算，单位编报预算时，要在预算数下分列“收入数”和财政拨付的“差额补助数”，由主管部门或财政部门核定，年终收入数与财政预算补助数之和大于支出部分，为预算结余数。自收自支单位的各项收支全部纳入预算管理，由财政部门核定。

4.为了适应预算内外资金的衔接与统一管理，相应改进财政部门的内部分工。现阶段，行政事业单位的财务管理与资金管理分属于财政部门内的不同职能部门，从而人为地将行政事业单位的财务管理（含预算拨款管理）与资金管理（主要是预算外收入）割裂开来，不利于行政事业单位预算内外资金的衔接与统一管理。比较现实的办法就是将行政事业单位的财务管理与资金管理权限集中起来。

5.随着产权改革的逐步到位和现代企业制度的基本完善，对国有企业和主管部门的那部分预算外资金，应彻底归并，疏导给经济实体和生产企业，按照政企分开的要求，由企业法人自主支配和管理，以增强企业自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的能力，促使企业在市场经济的轨道上从事生产经营活动。

（责任编辑 吴春龙）