我国的经济改革已进入全面向社会主义市场经济体制转换的战略决战阶段，深化科学、教育、文化和卫生事业财务体制改革，加快其运行机制的转变，夺取这一战略决战胜利是一项极其紧迫的任务。

一、加快事业管理体制改革才能转换事业财务运行机制

改革开放以来，为适应科学、教育、文化和卫生事业（下简称事业）的发展需要，国家财政在尽最大努力增加文教事业经费供给的同时，进行多次旨在扩大事业单位财务自主权，加快事业财务由单纯供给型向经营管理型转变的改革，各单位自我发展能力显著增强，各项事业出现前所没有的繁荣局面，实践表明改革的方向是正确的。可是这一切努力和成就，却没有达到转变财务运行机制的目的，各单位的财务运行机制，并没有随着自主权的扩大和自我发展能力提高而得到明显的转换，各单位要求加大财政供给力度的呼声反而日趋强烈，财政供给与事业发展之间的矛盾，不但没有得到实质性缓解，反而更加尖锐。事业财务体制改革为什么会陷入这样的困境，原因当然是多方面的。但研究表明，其根本原因在于事业财务改革长期孤军深入，事业管理体制改革滞后，政府在事业领域的职能范围转换缓慢，没有与事业财务体制改革同步进行所致。

1.现行的事业管理体制，是基于指令性计划经济体制建立的，其基本特征是：国家包办、政府部门分头统管、财政统包供给，各事业单位仅是政府部门的附属物，事业发展和运营，都直接受制于政府部门，各事业单位既无自主权又没有实质性责任，更无“断炊”之虞，因此就形成各事业单位对上级“等、靠、要”，吃国家财政“大锅饭”的格局。不改变这种管理体制，单纯扩大事业单位财务自主权，推行旨在鼓励其“创收”的优惠政策，这虽然在一定程度上有利于缓解各单位事业经费不足的困难，但不可能改变原有的“吃大锅饭”的财务运行机制，也不可能使事业单位真正走向自主运营、财务自理之路。因为造成财政统包一切事业经费供给的局面，并不是财政体制自身构造失误的结果，而是国家包办一切事业，部门分头统管一切事业所致。所以要改革事业财务体制，调整其供给范围和运作方式，改变统包一切事业供给的不符合市场经济发展需要的局面，就必须有国家事业管理体制改革、转换政府在事业领域的职能范围与之配套实施方能顺利实现。

2.旧的事业管理体制不变，政府在事业领域的职能范围不转换，财政在改革中也就无法划分应当继续保障供给的事业与应当推向市场的事业之间的界限，只好笼统地对所有事业单位实行鼓励“创收”，促进实现“两个过渡”的政策措施。这样势必造成把一些不应当推向市场，不应运用其业务优势去组织“创收”的单位也推向市场，结果不仅打乱了社会资源配置上的正常分工，削弱这些事业单位应当承担的特殊功能，而且也可能导致这些单位不把履行正常社会职能的责任放在第一位，走上热衷于“创收”，背离社会效益的邪路。同样，事业财务改革不建立在事业体制改革的基础上，各事业主管部门依然直接干预各事业单位的日常运营和业务活动，也会使一些已经实现“自收自支”单位，不能全面转换运营机制，真正成为自主经营、财务自理的产业实体。

3.旧事业体制不改变，政府在事业领域职能范围不转换，财政也就只能依然以各事业主管部门为一级预算管理单位，从而不可避免地要把一些应当推向市场的事业单位，继续保留在预算内，实行预算管理。这不仅造成财政不能彻底摆脱对这些事业单位供给的责任，也妨碍这些事业单位的企业化和产业化改造。

总之，要加快事业财务体制改革，转换财政职能范围，夺取改革的突破性进展，就必须改革事业体制、转换政府在事业领域的职能范围，使事业财务改革与事业体制改革配套实施方能达到目的。

遗憾的是全面改革事业体制和转换政府在事业领域职能范围的必要性，至今没有引起人们的足够重视，更没有取得共识，一些人至今固守着旧有的观念，依然把各项事业都看成是只能由国家包办和财政统包供给的事情。从现代市场经济角度来说，文化教育事业也是一种产业，它的资源配置也要通过市场才能得到优化，才能得到有效的发展。在我国发展市场经济条件下也不能例外，如果继续由国家包办这些事业，则只能戕害这些事业的发展。改革以来私人办文化、办教育所显示出的生机昂然态势，以及文化个体户的发展，与国家包办的文化教育事业单位人浮于事、困难重重、效益低下，需要国家不断增加供给的状态形成鲜明对比，这说明要使文化教育事业兴旺发达，出路就在于把不应由国家办的事业一律推向市场。因此我们必须进一步解放思想，转换观念，坚决改革事业体制，从转换政府在事业领域的职能范围入手，方能取得事业财务改革的突破性进展。

二、职能转换的目标及其界定依据

改革事业体制，转换政府在事业领域的职能范围，首要的是要界定清楚现存的由国家举办和财政供养的各项事业，哪些应当推向市场，哪些应当维持国家举办。而要科学地实现这一界定，又必须首先弄清界定的标准。

当前在我国事业财务体制改革中，实际上是采用了有条件过渡和无条件过渡的标准，即看其组织收入能力而定取舍，这种办法只能是在不改变旧体制的前提下，为缓解国家财政经费困难，而采取变通措施的一种策略标准，它根本不能、也不可作为界定政府职能范围和财政职能范围的标准。因为它不仅划不清国家该办或不该办的事业界限，而且把虽然有经常收入但必须由国家举办的事业单位也推向市场，这是十分有害的，几年的实践证明了这一点。正因为这样，在去年强化宏观调控措施中，对这些事业单位的业务性收入不再实行自收自支，一律纳入预算，实行收支两条线管理，这实际上就是对有条件或无条件标准的否定。

我们认为正确的界定标准，只能到政府行为本性中去寻找，抛开阶级社会国家行为中的阶级压迫和阶级统治这一侧面不说，国家行为无非是社会管理活动，是完成社会共同事务的活动。因此具有社会共同事务性质的事务都属政府职能范围和财政供给之事。所谓社会共同事务，既不是通常从个人视角考察的人人都需要的事务，也不是以个人偏好为依托的多数人选择的事务，而是从社会总体视角考察的，维持一定社会的存在和再生产的正常运转，必须以社会为单位，由社会集中组织实施的事务。它具有以下三个特点，一是只有社会出面组织实施才能实现的事务；二是私人部门和企业部门不愿干而又是社会存在与发展所必须的事务；三是只有以社会为主体实施才能有效地协调社会全体成员利益的事务。这三个特点也就是界定政府和财政职能范围的基本依据和标准。

以上述标准来分析现存的国家举办并由财政供给的各项事业，就会发现其中有许多应当排除在财政供给之外。如果以此标准来观察全部社会事务，我们又会发现有些事务本属政府和财政职能范围之事务，却游离于政府和财政职能之处，如企业劳动者养老保险、失业保险等等。下面仅就事业方面财政职能范围的界定进行一些具体分析。

1.科学事业（包括自然科学和社会科学）。从科学事业在社会经济发展中的地位和作用来划分，自然科学研究可分为三类：一是基础性研究事业，它是关系一个国家科技发展水平可能达到什么样高度的基础条件，它的研究成果虽然不能产生直接的经济效益，但却是所有能够产业化科技成果的“母机”；二是公益性研究事业，它的研究成果基本上都是为社会共同需要服务的，它能产生社会经济效益，而又难以产业化，如气象预报及灾害性预报等就是如此；三是科技开发或应用性研究事业，它是把基础理论研究成果向现实生产力方向转化的开发性研究事业，除极少量的开发项目具有一定公益性之外，基本上都可以直接量化为各个单位的具体经济效益。上述划分标准如果从经济角度分析，还可以把它归纳为两类：即非产业化研究事业和产业化研究事业。对于非产业化研究事业，国家财政必须在经费上给予足够的供给，不能将其推向市场。对于产业化研究事业，其研究成果都可以直接地以商品形式向企业和家庭提供服务，其成本完全可以通过收取价款得到补偿，故无须财政供给，也无须政府包办，可以遵循市场经济原则将其推向市场。事实上在这方面的改革已经取得很大成功。

社会科学研究事业同自然科学一样，有着广泛而深刻的内涵。社会科学以其研究的对象和服务对象来划分，也可以分为三大类：一是基础性科学研究，如哲学、政治经济学、各类经济学的学科建设、历史、语言、文字、考古等研究；二是为国家重大决策服务的应用性理论研究；三是直接为微观经济活动和家庭消费服务的研究。第一类研究事业，不言而喻，只能由国家来举办，必须由财政供给其经费。第三类研究事业，其研究成果可直接供给企业和家庭服务，其费用可以通过收费得到补偿，无须财政供给。第二类研究事业的情况比较复杂，它的服务对象基本上都是政府及其部门。在市场经济条件下，政府为得到这类科研服务，既可通过自办科研机构去获得，也可通过购买形式取得。权衡两种形式的利弊和对其取舍，既要依据一个国家的实际情况，又要依据费用高低的对比、成果质量的对比、成果供给效率的对比等多方面因素综合研究决定。总之社会科学事业体制及政府在这个领域的职能范围，也必须以市场经济要求进行改革和调整。

2.教育事业，如前所述，从来就不专属政府举办的事业。从市场经济角度，根据谁受益谁付费原则来观察，教育事业也有三类，一是以增加家庭和个人未来收入为目的，或增加就业能力而进行的教育事业，如普通高等学校和专科学校，普通高中及一般成人教育等等；二是以提高经济效益为目的，旨在提高劳动者素质所举办的各种教育事业，如企业举办的岗前培训，或技能再培训的教育事业等；三是以提高全民族文化素质及援助社会上的弱者而进行的各种教育事业，如小学和中学的义务教育，残疾人学校，对失业者的职业再教育等等。前两类教育事业，会由于受教育者提高劳动技能和劳动效率，使受教育者和教育投资者的收益增加，故这类教育的费用可以从增加收益中得到补偿，不必政府举办也无须财政供给。后一类教育虽然也会使受教育者由于提高素质而增加收益，但这类教育最大受益者是社会全体成员，是社会发展利益的需要，特别是普通中小学的义务教育，它关系到全民族总体素质的提高，关系到民族兴旺发达的根本利益，为此无论公民个人是否愿意，都应无例外的接受教育。为了全民族的整体利益，必须由政府出面以一定的强制性来举办这类教育。因此，这类教育也只有由财政保证其经费的全部供给，免除受教育者一切负担才能顺利实现。当然对前两类教育事业也不能绝对化，比如国家出于某种特殊需要，或为了提高教育质量和示范作用，举办几所普通高等学校，为了实现公民受教育的公平，向某些就学者给予一定形式的帮助和奖励也是必要的。

3.文化事业。文化事业的涵盖面较广，按其性质可分为两类，一类是为个人服务性的文化事业，如艺术表演团体、表演场所（剧场、电影院）等；一类是社会公益性事业，如文化馆、图书馆、博物馆、国家重点文物保护等等。前一类可以通过市场提供，收费以补偿成本，这类事业单位完全可以企业化经营，不必由国家举办，也无须财政供给。后一类国家要鼓励人民去享用，即使有些可以收费也不宜太多，故应由财政承担主要经费供给的责任。

4.卫生事业。目前我国由国家举办并由财政供给经费的卫生事业，包括以下四方面，一是各类医院和防治院等医疗机构的建设经费及日常运营经费补贴；二是卫生科研机构及中等卫生学校；三是防疫防治事业机构和药品检查机构；四是公费医疗及劳保医疗经费。这四类事业中前两类就其性质而言，除医学基础科学研究外，乃是医疗服务产业和知识服务产业，均可从服务中取得成本补偿，完全可以转向市场。后两类则属于社会公益事业和福利事业，当属社会共同事务，应由国家举办和财政负责供给。但其中也有不同，第四类事业具有两面性，它既是劳动力再生产的内容，又是实现社会公平，保障人民健康所不可缺少的福利事业，从劳动力再生产侧面讲，个人医疗费用应以劳动报酬形式加以补偿，不应当由财政承担，而就社会福利侧面而言则又是财政不可推卸的职责，故财政对人民医疗事业既不可统包，又不可撒手不管，而应以国家兴办，由国家、单位、个人共同负担的医疗保险形式加以解决。

综上分析我们认为，事业财务体制改革的总思路应当是：以改革事业体制和转换政府及财政职能范围为依托，将现有的国家举办的各项事业中不应由国家财政承担的全部推向市场，同时要强化必须财政供给事业的财力支援，并以此为目标，调整财政支出范围，改革预算管理办法，转换财务运行机制。概括起来说就是：调整职能，推出一片，强化一块，转换机制。

三、实现职能转换的途径及财政对策

前面说过，事业财务改革只能是以事业体制改革、转换政府和财政职能范围为依托，三者配套同步实施方能实现。为此，首先要转换政府各主管部门的管理职能，对走向市场的事业单位，从直接插手日常运营事务转向规范、监控和服务方面上来，使这些事业单位真正成为责权利统一的自主运营、财务自理的实体。为此，（1）要将政府主管部门直接任命和指派事业单位的主要管理人体制改为董事会管理体制，董事由单位职工大会或代表大会选举产生。（2）取消这些单位与主管部门之间的行政隶属关系，主管部门不再把各事业单位作为下级预算单位，也不再干预其运营决策和运营活动。（3）改革财务体制，在界定清楚财政事业职能范围的前提下，调整事业经费供给的范围和结构，对应当推向市场的事业和事业单位，下放财务自主权，并实行“断奶”措施，同时强化其应承担的各项事业的供给。对推向市场的各事业单位不再视为预算内单位，不再纳入预算管理，仅保留征税与纳税和财务监督关系。（4）在前两项改革的基础上，改革财政供给的事业单位的经费供应方式和财务管理办法，加强预算管理。为了实现以上各项改革，财政要对推向市场的事业财务体制和保留供给的事业财务体制分别采取如下一些主要改革措施。

1.对推向市场的事业和事业单位，为了使其平稳转向和考虑改革的接续性，就总体而言还可以继续实行“两个过渡”办法，但要限期实现过渡。对不同事业，并针对不同单位的具体情况，采取不同的对策。可以考虑采取转（转换业务方向）、租（出租给个人或集体，实行国有民营）、拍（拍卖）、并（兼并或合并，使事业单位和企业联合）、变（直接变成自主经营的产业实体）等多种形式，将其推向市场。对一些已实现自收自支的事业单位，则可立即实行企业化改造。此外，对推向市场的事业中某些需要国家从严控制而又必须服从政府需要的事业单位，如某些报纸、通讯社及广播、电视等，除采用国家控股之外，还可以采取强制购买其服务的办法加以控制和指导，比如报社作为新闻出版单位，可以走企业化道路，但在企业化后，国家可以用控股方式，以投资者身份，通过董事会控制其运营方向，使其坚持按政府需要传播政府声音，也可以采取购买方式，比如报纸的第一版和其它版的某些部分，由政府包买下来，作为政府专用阵地。这样既可以保障其企业自主权，不妨碍其自主经营，又可以保障在政府绝对控制下为政府服务。

2.对政府举办而又必须由财政承担其经费供给的各项事业，则要改革经费供给方式和预算管理办法，使之消除旧体制下吃国家“大锅饭”的弊端，适应市场经济发展需要。

第一，要借助事业体制改革，调整事业配置格局，精干队伍，裁减冗员。我国的事业发展情况，从总体上说是投入不足，跟不上经济社会发展的需要。但也应当看到，事业配置不合理，机构膨胀、人浮于事、不经济、低效益等所造成的浪费也是十分严重的。例如教育事业方面，经费不足十分突出，致使教学设施陈旧和严重不足，教师待遇过低，造成队伍不稳，严重影响着教学质量，特别是中小学这方面更为严重，急需增加教育投入。但这只是问题的一面，如果从深层次看，由于体制原因，教育经费浪费及运用效率不高也是十分惊人的。以普通高等学校和各类专科学校布局和设置来看，以行政分权格局配置，各部门各地区都设有隶属于自己的各类大学、专科学校和中等专科学校的态势，不仅造成重复建设，多数学校达不到规模经济和师资质量达不到应有的高度，而且，由于部门办学造成专业设置越来越细，致使学生知识面狭窄，素质下降，适应不了市场经济就业的需要。我国许多学校规模过小，但教职员工队伍却很庞大，教职工与学生比例不合理，1991年普通高等学校教职工与学生比例为1∶2，而美国为1∶15，法国为1∶25；教师与学生比例也不理想，1991年我国为1∶5.2，而英国为1∶19.7，日本为1∶13.6，印度为1∶14.8，缅甸1∶22.4。由于教职工过多，使大量教育经费用于供养人口，加之学校办社会，使本来就十分紧张的经费更加紧张。科学研究方面也存在同样情况，以社会科学为例，其机构设置也是条块分割，条条块块重复设置。如各部委分别设置各自的、自成系统的研究所，有的部委甚至设置数个和近十个研究机构，除此之外，各部委机关内部还设置不少研究机构或亚研究机构，这不仅造成研究内容上的同水平重复，更造成人力和财力的大量浪费。因此调整国办科研机构布局和大力精简人员是十分必要的。

第二，改革财政对事业单位经费供给方式和预算形式，主要是变单一的供款形式为拨款、补贴、基金、信用等多种方式，变传统的单一预算形式为零基预算、业绩预算等多种形式。例如对一些工作量弹性颇大，而又难于计量的事业单位，则不宜继续采用按基数按人头拨款方式，而应采用分类供给方式，对人头经费可采用包干，增人不增资，减人不减支办法，对其业务经费则可采用零基预算，按年度业务计划核拨，年终跟踪问效加以奖励的办法；对一些规模和工作量基本稳定，年度间变化不大的事业单位，则可以考虑采用基金法供应经费方式；对一些工作量虽然弹性颇大但很容易计量的事业单位，则可以考虑经费与工作量挂钩，采取业绩预算，年初依工作量预拨，年终依实际业绩实拨并按业绩进行奖惩的办法等等。

第三，归并预算内外两块资金，实行统一的预算管理制度。原来由于没有分清应当推向市场和应当继续由财政供给事业之间的界限，不加区别地实行了各事业单位均可根据国家有关政策规定，利用各自的人才、设备、场地和业务优势，开展“创收”活动，并允许放在预算外自收自支制度。这虽然在一定程度上缓解了资金不足的矛盾，促进了事业发展，但也导致了单位预算管理上的混乱，带来了社会效益的损害。在改革事业体制、将不应由国家财政统包供给的各项事业推向市场之后，对继续由财政供给的事业单位必须取消预算外资金办法，一律改为全额预算管理，即便是一些有一定业务收入的事业单位，也要实行收支两条线，把收入纳入统一的单位预算之中，与财政拨款统一核算，统一管理，以增强预算监督，杜绝乱收费和荒废正业去搞“创收”等不利于事业发展的弊端。