一、关于财政转移支付的形式

就上下级财政之间的转移支付而言，其形式大体上可以归类为四种：

一是体制转移支付，即体制补助。各地区经济发展水平的差异以及由此带来的财政收入的差异，各地政府供养人口的多寡、履行社会管理职能的差异以及由此带来的财政支出上的差异，这在任何时候都是客观存在的。为保证各地各级政府的顺利运转和大体一致的社会服务功能，上级政府必须发挥财政的分配作用，对各地区的可支配财力予以适当的调节，抽肥补瘦。在分税制的体制下，这种体制补助依然会继续存在，只不过同包干体制下的体制补助相比会有两点突出的区别：一是计算补助数额的依据不再是某一财政年度（基期年）的收支基数差，而是实实在在地根据各地的人口、疆域、经济发展水平等相关因素科学计算出来的实际需要。二是不但过去支出基数大于收入基数的地方会享受到体制补助，就是过去收入基数大于支出基数的地方，由于划分税种，中央集中了主要税源，也可能会享受体制补助。所以，这种转移支付既然已经成了地方固有财力的一个组成部分，那就应当是稳定的，不是可有可无的，不因上级财政的状况而变化。当然，在具体补助数上可以是定额，也可以按一定比例递增，甚至递减。

二是专项转移支付，即专项补助。为实现某一特定的政治经济目标，或要求地方政府完成某一专项任务，上级财政往往采用专案拨款的办法资助下级财政，有的要求下级财政配套拿出相应的财政资金，有的不要求配套。在分税制的体制下，这种转移支付也是会延续下去的。我国地广人多，财政担负的任务繁杂，职能范围很宽，估计随着中央财政和省级财政状况的好转，这种专项拨款类的转移支付虽然照样具有不固定的性质，但从总体上讲呈增加的趋势。

三是特殊转移支付，即特殊补助。这是在遇到诸如自然灾害、战争动乱、严重事故等非正常情况时，以及中央出台的影响地方财政利益的重大政策调整，需要上级政府对下级政府的特殊补助。这些事随时都可能发生，也就随时需要上级财政的特殊转移支付。这种转移支付的特点是：享受面窄——一般在同一时期只有为数不多的地方得到，数量极不确定——数额可能较大也可能较小，一般说具有明显的临时性，应急性。

四是建设性转移支付。这类转移支付同专项转移支付的区别在于：①不是无偿补助，而是有偿借用；②扶持对象一般都具有生产经营能力，能产生经济效益，可指望日后归还借款；③支付的方式一般是按项目管理，要求有规范的立项报批程序和可行性论证等。我国是发展中的社会主义国家，国家财政不仅要维持国家机器的正常运转，而且还担负着支持经济建设的重任，资金紧缺始终是经济和社会事业发展的重要制约因素。推行有偿的建设性转移支付，一可以运用回收——再投入的机制，在一定程度上缓解资金供应紧张的矛盾；二可以增强资金使用的责任心，提高资金的使用效益；三可以逐步改变上级财政不分青红皂白一味地对下级财政“输血型”补助，把市场经济的借贷——偿还观念引入到处理上下级财政关系中来。各自关心和培养自己的财源，避免“跑步（部）前（钱）进”和坐等输血，实现真正的分税制下的分级财政。

二、关于财政转移支付的数额确定

就体制转移支付的数额确定而言，当前采用相关因素法是较为科学和合理的。根据我国的国情，当前纳入计算范围的相关因素应当有：

①财政供给人口。这是直接反映财政支出水平的最重要的因素，因为它清楚地标志着各地财政的负担状况。

②总人口。财政不仅要直接负担行政事业单位职工的人头经费，而且要为社会提供多种多样的公共服务，诸如公用设施、教育、医疗、治安保险等。这种社会公共服务的开支一般说是同总人口成正比的，即总人口愈多，开支愈大，反之亦然。这也会对地方的财政支出水平发生重大的影响。

③少数民族人口。由于历史的、经济的、文化的、宗教的等多方面的原因，我国西部少数民族聚居区至今还比较落后。要加快少数民族地区经济和社会事业的发展，要维护社会的安定和巩固民族团结，都需要不断增加对少数民族地区建设的投入和增强少数民族地区财政的实力。实践经验证明，少数民族人口愈多，这方面需求就愈大。因此，这也应当成为确定体制转移支付数额的重要因素。

④疆域面积。我国各省疆域面积差别很大，同一个省内各地市和县的幅员面积也很不均衡。一般地讲，疆域面积越大，在基础设施、国土保护等方面的支出就愈多，而且待开发的地域广阔，经济不发达，财政收入少，从而需要中央在财力上的支持就愈多。

⑤农业产值。农业是整个国民经济的基础，经济越发展越需要加强对农业的扶持和投入。在我国当前的生产力状况下，农业抵卸自然灾害的能力还很弱，特别是广大农民从总体上讲依然不富裕，工农业产品的剪刀差依然严重存在。所有这些都决定了一方面农业不可能直接提供更多的财政收入，每年财政收入的增长主要还是依赖于工业的增长，另一方面国家财政还要尽可能多地增加对农业的投入，比如兴修农田水利，改造中低产田，植树造林，储备农业生产资料，以及促进农副产品的流通，保护农民利益，等等。因此，应当承认产粮产棉多的省，农业产值大的省，对国家的贡献大，而地方财政不仅开支大，而且在收入增长上也受到很大制约。因而中央财政在考虑对地方财政的体制转移支付时，亦应将农业产值的大小作为一个重要因素。

⑥贫困县和贫困人口。据统计，我国目前还有约8000万人没有脱贫，这些地方老百姓穷，财政也很穷。为了使这些地方尽快脱贫致富，中央财政通过转移支付增加财政补助是非常急切、非常必要的。县是我国财政经济体系中相当重要的一级，县财政的状况对整个财政状况影响极大。尤其是贫困县，经济相对滞后，社会事业欠帐很多，广大职工生活也很清苦，目前财政包袱重、赤字多，拖欠职工工资的现象时有发生，生产性的投入更谈不上。所以，应当将贫困县和贫困人口纳入对地方体制补助的计算因素。

三、关于财政转移支付的方式

实行分税制以后，原来的上解地区由于分税而上划了原来属于地方的部分收入，其上划部分可能大于原按体制规定应上解中央的收入，因此财政资金伴随收入的上划而缴入中央金库，必然存在财政资金调度的缺口；原来的补助地区也由于分税划走了部分收入，则直接减少了财政资金的留成，也必然会带来财政资金调度的困难。在这种情况下，体制转移支付的方式将对各省财政资金的安排和运转发生决定性的影响。

为妥善解决这一矛盾，可考虑对体制转移支付采取就地抵留的办法。即按当年预算安排计算出中央集中的收入增量，与上划中央的总收入相比，从而计算出各地财政资金的留解比例。这样，各地应当享有的体制转移支付在财政资金上的运转就不再先缴入中央金库，然后，再由中央财政逐月拨付，而是就地转库支用，从而避免了财政资金上下划拨的在途时间耽搁，保证了地方正常支出的需要。至于其它专项转移支付、特殊转移支付、建设性转移支付，中央财政都必须及时足额地向地方追加资金，以满足地方的支用。

总之，体制转移支付不能也没有必要采取收支两条线的办法。在当今条件下，根据实施分税制后的新情况，重新科学地核定各地财政资金的留解比例，是唯一正确的选择。

四、关于财政转移支付的监管

强化财政收支的监管，克服财政资金的过度分散，提高政府的行政能力。这是实施分税制的应有之义。实行转移支付制度为达到这一目标提供了有利的条件。因为通过转移支付得到的各类补助，总是在上级财政的监控之下，总是可以比较容易地掌握它的来龙去脉的，比不得在包干体制下各地“自收自支”，经常是“莫名其妙”地花钱，地方财政说不出个“所以然”，上级财政也往往摸不清“魂头”。

具体地讲，不同形式的财政转移支付可以有不同的监管方式。体制转移支付，由于是地方固有财力的组成部分，上级财政并未规定具体用途，地方可以自主地统筹安排使用，所以只能以《预算法》为准绳，主要通过同级人民代表大会和上级财政对预决算的审查和预算执行的监督来实现，以保证其主要用于地方财政经常性的开支上。至于专项转移支付、特殊转移支付和建设性转移支付，均可采用跟踪督办、验收项目、考核效益、总结消号等办法进行监管，使其件件有目标责任，项项办成功出效益。

五、关于财政转移支付的步骤

我国财政转移支付制度的建立，可以通过如下三个具体步骤来分阶段实施：

第一步，考虑到同原有包干体制的衔接，也为了适当照顾地方的既得利益，可在各地1993年已经形成的既得财力的基础上，剔除确实是违反政策制度规定的“虚”的部分，加上确实是属于中央出台的重大政策调整而应当予以“认帐”的部分，确定对地方财政的体制转移支付基数。由于这是以既得财力为计算口径，加之现行分税制与原包干体制“双轨运行”，因而这里也就包括了原包干体制下各地应当上解中央或应当从中央得到的补助。这既保持了政策的连续性和稳定性，不致造成大的振动，也支持了多数地方财政平稳渡过眼前因大幅度增加职工工资所面临的巨大困难。

这一阶段不宜过长，最多维持两年，到1995年结束。在这一阶段中，要抓紧对各地财政经济的历史和现实资料进行整理，积极进行按因素法调整支出的测算准备工作。

第二步，待税制改革完全就位，分税制也起步运转两年以后，在经济持续快速健康发展、财政收入稳步增加的条件下，便可考虑实行以相关因素法计算出的新的体制转移支付数额。相对于原来确定的体制转移支付基数来讲，只增不减，着重是对那些比较穷困的地方增加补助，起到填平补齐的作用。

这一阶段是真正调整各地支出水平的过渡阶段，大体可以经历3至5年左右的时间，运转正常后再向下一阶段迈进。

第三步，在以因素法初步调节各地支出水平的基础上，在这一阶段真正根据各地政府承担的事权和社会公共服务的职责，如教育、卫生、计划生育、社会治安等，分项计算出维持地方政府各种基本服务功能的最低支出标准，再考虑各种服务功能支出标准的增长，然后汇总来同地方已有的财力相比较，综合计算出中央应当通过体制转移支付所给予地方的补助数额。

这一步应争取在本世纪末实现，这便可以做到地方承担的事权真正同它拥有的财权和财力相一致，做到全国不同地区的居民在就学、就业、就医、交通服务以及其他生活服务方面享有同等的服务水平。这便可以最终确立起科学的财政转移支付制度。