分税制财政体制以及税制改革，是建立社会主义市场经济体制的关键步骤，实质上是对中央和地方、政府和社会经济主体利益格局的一次重新调整。对地方来说，这次改革既是机遇也是挑战，既有压力也有动力。要抓住这次改革机遇，做好今后财政工作，必须适应新体制变化，进一步调整理财思路，探索生财、聚财、用财之道。

调整经济结构 转换生财之道

长期以来，调整经济结构是我们经济工作的一个重要着力点，但收效一直不明显，重要原因之一就是体制上缺乏与产业政策意图相一致的利益导向和驱动机制。新的财税体制的一个突出特点，就是充分体现了市场经济的原则，对资源优化配置、经济协调发展的导向和调节功能十分明显，应该成为我们调整结构的强大推动力和依据。因此，要提高国民经济的综合效益，促使财政和经济同步发展，必须根据新的财税体制不失时机地调整经济结构。

首先，要大力调整三大产业结构，实现高效发展。对于第一产业农业来说，调整的任务主要是提高“两高一优”农业、市场农业在整个农业中的比重，提高农民收入水平，在此基础上增加农业对财政的贡献。在原有的财税体制下，农业四税只是各地财政收入的很小构成部分，它的好坏不能影响和左右财政收入，如1993年安徽省农业四税是4.49亿元，只占全部财政收入的6.15%，占各项税收的5.72%。新税制改革，把原产品税中农林牧水产品税并入农业特产税，进一步扩大了农业特产税的税基，并将农业税和农业特产税纳入地方固定收入，成为地方收入的主要税种，这将促使地方更加重视农业，更加重视调整农业结构。农业税和农业特产税税源潜力是很大的。农业税的潜力在于随农产品价格提高而带来农业税额的增加，不会加重农民的负担；农业特产税的潜力，不仅来自于农业生产结构的调整，而且还来自征管规范化。第二产业是提供财政收入的主要产业，随着新的财税体制逐步建立和经济运行机制不断变化，发展第二产业的思路也要作调整，除了依据市场需求和国家产业政策以外，还应着重考虑新的税收政策。这次财税改革对经济结构调整的导向作用是通过税种、税率、税收政策以及企业税负的变化来体现的。地方既要发展利大税小的，也要发展利大税大的。第三产业一直是经济发展中的薄弱环节，新税制把营业税的绝大部分作为地方固定收入，将有利于促进第三产业的发展。营业税税源大而且稳定，它的增长点主要集中在金融保险、建筑安装、交通运输和服务等四个行业上。这些行业的发展投入较低，收效快，对财政的贡献大，大力发展第三产业，既有利于优化经济结构，又有利增加地方财政收入，可收到“一石二鸟”之效。

其次，要积极调整所有制结构，放手发展非国有经济。目前个体、私营经济提供的税收已成为财政收入的重要组成部分，而且增长很快，已成为重要的财源增长点。集体经济在非国有经济中比重最大，特别是乡镇集体企业发展很快，已形成相当的规模。有的地方乡镇企业已成为重要的支柱财源。“三资”企业近年来发展很快，其税收潜力也很大。非国有经济是适应市场经济规律发育、成长起来的，机制灵活，竞争意识强，产权关系明晰，尽管它们在发展过程中还存在着这样那样的问题，但从其基本行为方式上看，它们更接近于负盈又负亏的真正的市场行为主体，而且它们和政府的关系很清楚，主要是税收关系，不要或少要国家投资，而要向国家交税，政府不要、也勿需为其承担风险。因此，非国有经济的发展，一方面有助于社会主义市场经济体制的建立，激活所有制结构，并通过加大对国有企业的市场竞争压力，迫使国有企业转换经营机制，适应市场经济的要求；另一方面，也将为确立市场经济条件下的新型政企关系，加强和改善宏观调控起到有力的促进作用。

理顺分配关系 转换聚财之道

社会再生产过程是生产、流通、消费、分配的统一，分配关系不顺，经济运行就难以顺畅，财政的聚财功能也会削弱。新的财税体制充分体现了市场经济条件下的财政分配原则，为我们进一步理顺分配关系、增强聚财功能提供了一个契机。当前亟待解决两个方面的问题：

其一，跳出“减税让利”的圈子，进一步理顺政府与企业关系。

减税让利对增强企业活力，增强企业后劲曾起到过积极的作用。但再走减税让利的路子显然已行不通了。从企业来看，长期依赖减税让利，不利于企业走向市场；就政府而言，也不能再象过去那样一方面减税让利，违反“税法”，一方面又向企业摊派，违反“企业法”。政府不该减免的减免了，不该摊派的又得摊派，把政府与企业的分配关系搞乱了。

政府对企业的扶持应变“以税养税”为“以财养税”：一是依法治税，该收的收足，在基本保证经常性开支的同时，或是在每年增收的总额中，确定一定比例用于应由政府承担的社会公共事业和基础设施，在有条件的情况下，还应拿出一部分财政资金用于社会保障，为企业的发展创造良好的社会条件和发展环境。二是直接用于对企业的扶持，要改变扶持方式，采取参股、贷款、注入资本金、贴息等与市场经济相适应的新的投入形式。这种新的投资形式，不仅对企业会起到扶持作用，而且有利于产权明晰化，不再象过去通过减税让利所形成的资产那样，产权模糊，谁也说不清责任，谁也不承担责任。三是在依法征税的同时，坚决制止各种形式的乱摊派，规范政府的行为。

其二，以加强预算外资金管理为突破口，强化对社会资金的调控。

行政事业单位预算外资金是国家为调动行政事业单位组织收入的积极性，减轻财政负担而设置的，对促进社会事业发展，弥补预算内资金不足，起到过很大作用。但在新的财税体制下，这块资金的内涵和外延已发生重大变化。目前预算外资金管理上存在的主要问题：一是由于预算外资金收入实际上完全归单位所有，支出由单位支配，政府没有调控权，造成部门和单位之间严重苦乐不均。二是因财政预算内与单位预算外资金在使用管理上自成体系，严重脱节，致使财政负担并没有随预算外资金的增长而有所减轻。

加强和改善预算外资金的管理，必须着眼于适应市场经济发展需要，理顺分配关系，强化宏观调控，从管理机制上下功夫。（1）对收入比较稳定的行政性收费，全额转入预算内管理，支出由财政拨款。有些单位，从职能上看，主要是代表国家行使管理社会和经济权力，其收入的取得具有强制性特征，是依靠政府赋予的管理权直接参与国民收入分配所获得的收入，应全额上交财政。同时这些单位的经费也应全部纳入财政预算，全额供给。这些单位收入的合理合法与否，直接反映政府行为规范与否，并直接影响市场经济的成熟与完善。因此，把这些单位的收入纳入预算内，有利于促进政府行为的规范和市场经济体制的形成。（2）对差额预算管理或定额补助的行政事业单位以及自收自支事业单位的预算外资金，仍实行预算外专户管理，但各级政府通过财政分配手段，核定收支，结余上交同级财政，并视同财政收入任务，对完成和超额完成任务的，财政部门给予奖励。比如，对工商、交通、公证、城建等部门可采取此办法。（3）对未纳入预算内收支两条线管理的全额或差额行政事业单位的预算外收入，也应实行预算外专户管理，在支出安排上，其收入应首先抵顶财政拨款。财政部门应根据单位预算收入量的变化来调整预算拨款指标，单位收入增加或减少了，相应减少或增加财政拨款，并适时改变预算管理形式，逐步实现全额向差额、差额向自收自支过渡，由自收自支向为财政做贡献过渡。

优化支出结构 转换用财之道

近年来，不少地方财政收入虽有较大幅度的增长，但财政困难状况一直未有明显好转，主要原因之一就是支出增长高于收入增长，财政养人过多，收入大部分被人头费吃掉，支出结构日趋不合理，财政支持生产乏力，纯消耗性支出比重过大，支出效益大为降低。而且愈是经济不发达地区，人员经费占的比重愈大，财政根本无力支持经济发展，造成恶性循环。要改变这种状况，必须转换传统的用财之道，走出四大“误区”，优化支出结构。

一要走出财政“大包大揽”的误区。发展经济，保障供给是财政的基本任务之一，但在不同历史时期，保障供给的内涵和外延是有区别的。在市场经济条件下，财政如仍然不分青红皂白，大包大揽，就背离了市场经济要求。要走出这一误区，一是抓住机构改革机遇，分流人员，减少“吃蛋糕”的人。二是坚决果断地把一部分能自给的事业单位完全推向市场，对目前尚不能走向市场而又具备创收条件的事业单位，也要下达收入任务，用创收抵顶一部分财政拨款。对于行政事业单位所属经济实体，则应立即与财政脱钩，对其中从业的事业单位人员，财政不能再负担其人头经费。三是积极配合价格改革、住房改革和公费医疗改革，减少和取消财政补贴，甩掉一部分不合理的支出负担。

二要走出“财政资金不计效益”的误区。长期以来，人们一直认为财政资金是无偿资金，财政投入是一种社会性投入、政策性投入，不以营利为目的，可以不追求效益，也无法考核效益。这种认识是十分片面的。一切资金都要追求回报率，追求资金使用效益最大化，财政支出效益的提高就等于增加了财政收入或支出。因此，今后各级财政都要在提高资金使用效益上下功夫。就生产性支出而言，不仅要考虑它的社会效益，还要考虑回报率，对于能收回的资金，要有偿使用，按期收回；就经常性支出而言，要树立“成本——效益”观念，降低行政成本，切实改变当家不理财、行政不讲价的状况。

三要走出“财政支出自然增长”的误区。过去，人们一直认为随着政府职能的扩大，财政支出不断膨胀是一个自然法则，因此，在支出管理上采取“基数加增长”的办法，致使财政支出屡控屡增，而且部门之间苦乐不均。一方面财政窘迫，支出捉襟见肘，该办的事情办不了，另一方面，一些部门、单位创收自支，不该花的钱花了不少，有缺口就伸手要。在市场经济条件下，随着政府职能的转换，事权的变更，在财政支出管理上，也要做相应的改革，办法就是全面推行零基预算，打破计划经济体制下形成的部门支出基数，打破财政支出只能上不能下的习惯。

四要突破“吃饭财政”的误区。有一种观点认为，在市场经济条件下，财政应成为“吃饭型”财政，目前的财政状况就是一种“吃饭型”财政。我们认为，这种认识是十分片面的。任何时候，财政都不能不管生产建设领域之事，目前的财政也不完全是一种“吃饭”财政。比如，各级财政对经济的支持，不仅有财政信用周转金，而且还有预算内安排的生产性支出，以及减免税等各种财税政策。今后，财政要适应新体制的变化，更好地从政策和资金上支持经济发展，特别要改变“吃饭”比重高的支出状况，建立起稳固的生产建设型财政。