预算是国家保障政权建设、发展经济和社会事业、实施宏观经济调控的主要工具之一，在国家政治经济生活中具有重要的地位。现在，一部盼望已久的规范预算行为的《中华人民共和国预算法》业经八届人大二次会议的通过而诞生，它把方方面面管理与监督预算的职权以及对预算从编制、审批到执行、调整到决算通过等各个环节的主要内容和实施程序，都纳入了法制化、规范化的轨道。预算法将从1995年1月1日起在全国范围内施行，这是继分税制改革为中心内容的一系列财税法规出台之后，在加强财政法制建设方面的又一个重要举措，必将使国家财政在建立和发展社会主义市场经济体制中产生积极的影响，发挥出越来越大的作用。

这部预算法，是以国家宪法为指导，根据建立社会主义市场经济体制的要求，在总结建国40多年特别是改革开放十多年来预算管理实践中的正反两方面的经验和吸收国外有益做法的基础上，经过内外、上下反复听取意见，多次易稿修改，直至依照法定程序通过。纵观全法，突出的一点，就是强化国家权力机关对预算的约束，督促政府及其财政部门和其他部门、单位依法进行预算管理。同过去相比，这部预算法具有以下特点：

第一个特点是，实行各级国家权力机关各自批准本级政府预算与上一级国家权力机关约束下一级国家权力机关预算行为的统一。预算法第12、13条明确规定：“全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；批准中央预算和中央预算执行情况的报告。”“县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告。”这样规定，解决了多年来存在的下一级的总预算要由上一级人大层层批准，造成上下两级人大之间权责不清、两个预算批准数交织使用和工作重迭、程序繁杂的诸多矛盾，有利于进一步增强各级人大和政府平衡收支预算的责任，充分发挥挖掘潜力、增收节支的主动性和积极性。应当说，对地方当家理财的要求更高了。而这样规定，决不意味着上一级国家权力机关对下一级国家权力机关批准的预算和作出的预算行为可以不问不纠了。从上面提到的第12、13条规定中可以看出，本级预算的批准权在本级国家权力机关，但上一级国家权力机关对本级总预算草案仍拥有审查权。更为明确的是，在预算法第12、13条中分别规定：“全国人民代表大会常务委员会”有权“撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议；”“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会”有权“撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。”因此，必须把各级国家权力机关各自批准本级政府预算同上一级国家权力机关约束下一级国家权力机关的预算行为统一起来，而不是其相反。这也正是我们区别于许多国家的预算法的一个基本特征。

第二个特点是，各级政府预算的调整，未经法定程序批准，不得擅自变更。预算调整同预算批准一样，是一个严肃的法律问题。这里所说的预算调整是一个法律名词，而不是一般意义上的预算调整。预算法第53条规定：“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。”简言之，只要预算在执行中出现必须增加的支出或者减少的收入或者增加债务的数额足以影响到原批准的收支平衡的情况下，就应当提出预算调整问题。该调整而不提出调整，是对法律不负责任的态度。那末，预算调整要经过什么法律程序才能成立呢？根据谁批准谁调整的原则，预算法第54条规定：“各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。中央预算的调整方案必须提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准；乡、民族乡、镇政府的预算调整方案必须提请本级人民代表大会审查和批准。未经批准，不得调整预算。”就是说，该调整的预算必须经过规定的程序审查和批准，才有法律效力。否则，预算调整便不成立。对于未经规定审批程序擅自变更原批准预算的，在法律上要负什么责任呢？根据预算法第73条的规定，要“对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。”预算法对预算调整作出的这些规定，是对宪法有关规定的原则的具体化，它有利于维护各级国家权力机关通过的预算的严肃性和权威性，有利于督促各级政府主管人员和其他工作人员进一步加强守法护法的观念。

第三个特点是，国家权力机关不仅对预算拥有审查权、批准权和调整权，而且对政府及其所属部门和单位的预算行为的监督贯穿于预算、决算的全过程。预算法专门设置了“监督”一章（第9章）。其中第67条规定：“各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。”第68条规定：“各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员，依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询，受询问或者质询的有关政府或者财政部门必须及时给予答复。”第69条还规定：“各级政府应当在每一预算年度内至少二次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告。”毛泽东同志曾经强调指出：“国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。”现在结合预算法的这些规定来看，监督既是制约，也是支持，说明预算对于国民经济活动具有举足轻重的影响，说明国家权力机关为什么特别重视抓预算合法性的目的所在。这也反映出预算法在整个国家法律体系中具有它独特的重要地位。

赤字问题在预算中打不打，是制定预算法不能回避和必须解决的一个重大问题。一些同志认为，打赤字就意味着搞没有物质保证的超分配，是危险的，主张中央预算和地方都不应该打赤字。有些同志认为，预算收支平衡是保持经济总量基本平衡的重要内容，也是国家实施宏观调控的重要手段，预算法应当明确这一基本原则。但同时考虑到我国是一个发展中的大国，地区之间的经济发展水平极不平衡，国家财力与用于必需的建设投资任务有很大差距。现在各级财政尤其是中央财政的困难很大，而在今后若干年内国家建设要加快，人民生活要改善，各项改革要深化，对经济不发达地区的发展和老工业基地的改造都要积极扶持，还债高峰期还要持续下去。面对这一情况，中央预算安排一定数额的赤字是必要的、难以避免的。但主张赤字规模要从严控制，中央政府公共预算部分和地方预算都不能打赤字，否则，就会使赤字扩大化。对于债务在预算上的处理，要采用国际上通行的做法，只能作为弥补赤字的资金来源，而不得作为预算收入。预算法从坚持原则和从实际出发相结合，明确规定了这样几点：“在第4条中肯定了“各级预算应当做到收支平衡”的基本原则；在第27条中规定了“中央政府公共预算不列赤字；”“中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构。”对于地方，第28条规定为：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”我们应当严格执行预算法的这些规定，共同为不断缩小赤字直至消除赤字而进行不懈的努力。

贯彻预算法，关键在于依法办事，强化预算约束。基于这部法律从明年一开始就要执行了，当务之急，除了应当大张旗鼓地宣传依法管理和监督预算的重要意义和必要性、增强人们的法制观念外，一个很迫切的问题就是要抓紧健全和完善与贯彻这部法律有关的一系列配套法规和规章。特别是对于预算法中已有明确规定的，更应尽快制定或者修定。这就是：根据预算法第78条的规定，制定本法的实施条例：根据预算法第8、第21条的规定，结合国务院关于实行分税制财政管理体制的决定，制定地方向中央上解收入、中央对地方返还或者给予补助的具体办法；根据预算法第26条的规定，结合近两年试行复式预算的经验，修定复式预算的编制办法；根据预算法第27条的规定，制定政府债券筹措和管理办法；根据预算法第19和第31条的规定，制定或者修定各项财政支出特别是各级政府用于扶持经济不发达的民族自治地方、革命老根据地、边远、贫困地区发展经济文化建设事业的资金分配和管理办法；根据预算法第46条至第48条的规定，修定国家金库条例；根据预算法第20条、第21条和第57条的规定，制定科学、规范的1995年度预算收支科目；根据预算法第76条的规定，结合经济管理体制变化的新情况，制定预算外资金管理办法。所有这些法规，有的要由国务院发布或者经国务院批准由财政部发布，有的可以由财政部发布。对于各省、自治区、直辖市，也要根据预算法律、行政法规的出台，从需要出发，结合地方实际，相应制定或者修定适用于本行政区域内的地方性法规、政府规章以及民族自治地方的自治条例和单行条例。

配合预算法的贯彻，还要对预算管理方面过去发布的各项法规、规章和许多规范性文件进行一次彻底的清理。通过清理，对因客观情况已经发生变化而失效的或者同将要执行的新的规定内容相抵触的法规、规章和规范性文件，要依照法定程序，一律予以公开废止。在大改革时期，清理法规同制定、修定法规同等重要。不制定、修定法规，执行中便无法可依，不利于依法进行预算。不清理法规，执行中真伪并存，鱼目混珠，同样不利于预算法的顺利贯彻。