一、更新观念,转变职能,是建立有利于开发区发展的财政体制的前提
首先,要抓住重点,分清主次,完善投资环境。与老市区不同,开发区大多是在白纸上做文章,要在不长的时间内在基础设施落后的土地上建起新型城区,只有靠招商引资,而这离不开完善的基础设施。因此,开发区的主要任务就是大力开展基本建设,并迅速形成滚动发展的能力。但基础设施建设投资额大,建设周期长,且直接带来的收益少,开发区的财力很难独自承担。要克服这一矛盾,开发区财政部门要在大力增加基础建设投资的同时,更新观念,转变职能,制定相关政策,尽可能把基础设施办成经营性设施,建立起投资回收和增值的良性循环机制,改变基础设施单由财政统支的做法,广泛吸引海内外各个方面的投资,把“筑巢引凤”和“引凤筑巢”结合起来。
其次,按小政府、大社会的要求,简政放权。在发展社会主义市场经济中,财政作为宏观调控的重要手段之一,应更多体现间接调控的特征,很多的经济活动应由社会来管理,而不应让政府包揽。开发区应该抓住新成立的时机,在财政职能方面,要改变过去直接调控,包揽过多的弊病,做到对企业要以服务为主,对各种经济成份的企业实行大财务管理,要从过去直接管理、行政手段管理为主,转向间接管理、经济手段管理为主,即从维护企业财务运行秩序出发,对各类财务活动进行规范、管理和监督,帮助企业落实各项政策,使企业真正成为自主发展、自我约束的经济实体,让企业真正走向市场。此外要严格控制行政经费开支,集中力量搞好那些必须由财政供给的事业。
再次,要拓宽理财渠道,加强财政信用业务。开发区的基础设施建设大部分要靠举债,可以说,资金已成为制约开发区发展的瓶颈。财政部门要利用自身的有利条件,多种方式筹措建设资金。目前,比较有成效的方法就是大力拓展财政信用,广辟筹资渠道,发展财政融资市场,大胆吸引、利用外资;还要活化财政资金,利用财政信用手段,为一些符合产业政策、效益好的企业提供资金扶持其发展。
二、建立“大财政”管理模式,是建立开发区财政体制的重点
目前,在开发区建设过程中,财政上普遍存在着两方面的问题:一是收入基数低,支出需求大,债务负担重。开发区初期主要靠贷款和上级补助搞开发。而同期大部分企业税收都处在减免期内,财政收入很少,等到企业减免税时期过后,税收收入大幅度增长了,又正好进入还债的高峰期。因此,在较长一个时期内,财政收入不足支出的问题将很突出。二是资金运行多元化,缺乏统筹调度。开发区投资的多元化、多种形式带来资金运行的多元化。从目前看,开发区管委会所掌管的资金既有人民币,又有外汇,在人民币收入中,又有投资回收、债务及其他收入等。应该说,这是一个好现象,它说明了开发区的经济搞得活。但由于目前国家对此没有统一规定,各地管理方法不同,不少地方上述资金由多个部门掌管和使用,使本来就有限的财力分散了,形不成合力,且使用的透明度低,不能确保完全用于开发区的建设,浪费了资金。
开发区进行基础设施建设所形成的债务终归要由财政综合效益归还,因此,财政必须采取切实手段,把开发区的收支活动从发挥最佳综合效益的角度管起来。否则,财政将无能力调集足够的资金归还债务,更不可能在归还债务的同时拿出钱来搞开发和完善。解决上述两个问题的方法应是建立一种“大财政”管理模式,将开发区一切地方财政资金的收支活动真实、客观、清晰地在一个收支盘子上完整全面地反映出来,把预算内资金、预算外资金、基础设施回收收入、外汇留成收入、债务收入、其他收入等统一纳入财政收支计划,统筹运用,除保证“吃饭”外,主要用于开发区的基本建设。这样做的优点是简明和高效。一是由于财政掌管管委会所辖的全部资金,使整个开发区的收支状况清晰明了,便于管委会迅速全面地了解情况,进行决策;二是由于财政管理的范围广,理财思路开阔,综合运筹财政资金的能力强,便于在较短的时间里筹集较多的资金,进行大规模的基础设施建设;三是有利于统筹考虑财政收支状况,分清轻重缓急,集中财力办大事。可见,这是一种行之有效的管理模式。
三、改革和完善其他管理体制,是建立开发区财政体制的重要条件
除了预算管理体制之外,开发区的财政管理体制还包括:税收管理体制、国有资产管理体制、基本建设财务管理体制、行政事业财务管理体制、企业财务管理体制、债务管理体制等。要建立适应开发区建设要求的新的财政管理体制,必须使以上几种体制的配套改革同步合拍,才能形成一套完整的有开发区特色的财政体制。现择三个体制简析并说明配套改革的必要。
(一)税收管理体制。税收是开发区财政收入的主要部分,其体制是否合理,对整个财政管理体制举足轻重。区内企业就性质而言,国有、集体、私营、“三资”的都有,因而税收就成为一个宏观调控和体现公平的重要手段。就目前而言要围绕三个方面开展研究和工作:首先要积极推行税利分流工作,明确国家和企业的责、权、利,把经营权完全放给企业,降低国有企业所得税率,给国有企业创造一个公平的竞争环境。其次要处理好开发区的优惠政策与组织财政收入的关系,在征管上实行轻税、严管、重罚的方法。再次要充分发挥税收的产业政策和促产增收作用。对基础设施建设、高新技术企业、当地欠缺的行业及骨干大型企业要给予扶持引导,尽快形成拳头产品、拳头产业。另外,从各地情况看,存在这样一个普遍现象,即税收收入过分依赖于几户骨干企业,虽然收入可观,但容易受经济形势变化的影响而形成波动,牵一发而动全身,不利于开发区的平稳发展,因此,还需注意培养梯级财源。采取税收倾斜和鼓励政策,广泛培养新税源,使区内财政收入保持稳定增长。
(二)国有资产管理体制。同区外相比,开发区的国有资产所占比重不大,但也不能忽视。要将国有资产变成经营性资产,不管方式如何,基本点是要确保国有资产的保值和不断增值。国有资产管理部门要做到企业开办变更有登记,评估有立项,年度有年检,还要定期进行清产核资,摸清家底,防止流失。除此之外,开发区做为窗口和试验基地,还要积极在更大的领域内探索:一是积极参与国有企业的股份制改造工作,搞好产权界定、资产的清查和评估。二是搞好国有股的管理,可以进行国有股的转让和交易的试点。三是可以将国有资本金转为向企业参股、控股,或兴办某些盈利性企业,但要注重效益和产业政策,逐步实现增值的目的,不能使财政背上包袱。
(三)债务管理体制。举债建设是开发区能够迅速起步的重要条件,随着开发区的进一步发展,债务投资活动日益扩大,不仅有银行贷款,还有自己发行的建设债券;不仅有国内债务,还有国际债务。所以必须制订一套合理的债务投资管理机制,要将债务收支纳入预算管理,即实行综合财政预算管理办法,同时要讲求投资效益,建立有效的效益机制,加强核算和管理,考核债务规模、成本、风险、收益及回收期限等,使债务活动有一个指导性的准则。