时间:2020-05-05 作者:周顺明曹世军
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摘要:
中国正在致力于建立和发展社会主义市场经济体制,在体制转换中,政府管理经济的职能转向以间接调控为主,其主要手段是财政政策和货币政策。一般来说,财政政策和货币政策共同动作才能实现调控任务。撒开货币政策不谈,财政政策的作用表现在:税收政策调节社会总供给与总需求的平衡状况;支出政策调整产业结构;财政体制政策调节政府间利益格局;分配政策调节政府与国有企业的利益关系。
为适应市场经济体制的建立和发展,适应对外开放和与国际惯例接轨的需要,当务之急是要制定出新的税收政策、支出政策、体制政策和分配政策。在制定政策,作出决策之前,大量的、复杂的工作是收集、整理和分析来源于不同渠道和不同方面的财政、税收、经济及企业信息,依据这些信息作出判断和决策,并通过信息反馈检验、论证其政策正确与否。因此,弄清制定和调整财政政策与财政信息的关系,十分必要。
(一)财政信息是制定财政政策的基础。制定正确、合理的财政政策,取决于决策者对财政经济形势作出正确的判断和分析,只有掌握了充分可靠的信息,才能不失时机地作出正确的决策。
首先,财政信息贯穿于制定财政政策的始终。决策者在确定财政政策目标之前,外部环境,...
中国正在致力于建立和发展社会主义市场经济体制,在体制转换中,政府管理经济的职能转向以间接调控为主,其主要手段是财政政策和货币政策。一般来说,财政政策和货币政策共同动作才能实现调控任务。撒开货币政策不谈,财政政策的作用表现在:税收政策调节社会总供给与总需求的平衡状况;支出政策调整产业结构;财政体制政策调节政府间利益格局;分配政策调节政府与国有企业的利益关系。
为适应市场经济体制的建立和发展,适应对外开放和与国际惯例接轨的需要,当务之急是要制定出新的税收政策、支出政策、体制政策和分配政策。在制定政策,作出决策之前,大量的、复杂的工作是收集、整理和分析来源于不同渠道和不同方面的财政、税收、经济及企业信息,依据这些信息作出判断和决策,并通过信息反馈检验、论证其政策正确与否。因此,弄清制定和调整财政政策与财政信息的关系,十分必要。
(一)财政信息是制定财政政策的基础。制定正确、合理的财政政策,取决于决策者对财政经济形势作出正确的判断和分析,只有掌握了充分可靠的信息,才能不失时机地作出正确的决策。
首先,财政信息贯穿于制定财政政策的始终。决策者在确定财政政策目标之前,外部环境,内部条件等,都是作为财政信息提供给决策者的,决策者根据掌握的财政信息进行科学预测,根据预测来确定决策目标。比如湖北省在确定1993年财政收入增长目标时,就收集了四方面的信息:财政部下达的财政收入增长速度,前几年湖北省财政收入增长情况,近十年来财政收入增长速度与国民生产总值和工农业总产值增长的关系,当年湖北省国民经济几项主要经济增长指标。有了这些信息材料,决策者对其进行整理、加工,成为系统的财政信息资料,然后进行归纳、推理、评价、判断,拟定几种可供选择的决策方案。根据分析,湖北省近十年财政收入增长规律是,低于工农业总产值增长的幅度,与国民生产总值基本同步。但根据对1993年全省经济形势分析,有的认为收入增长目标不可定得过高,因为1992年收入高速增长已抬高了收入基数,增收的潜力不大,且1993年经济形势不容乐观,故应低于1993年国民生产总值增长,比财政部下达的任务略高即可;有的认为1993年全省经济会借1992年强劲发展的势头,继续高速增长,执行中会高于年初确定的目标,因此财政收入增长目标应与工农业总产值增速同步。有的认为,综合上述两方面的考虑,收入增长目标应以略低于国民生产总值增长为宜。有了这三种方案,决策者对每一种方案进行评价、选优,最后确定的目标是增长8.4%,比国民生产总值增速低0.8个百分点。
其次,决策者思维过程和决策机构的运用过程就是财政信息的处理、利用过程。决策者先要阅知、感受财政信息,才能开始决策活动。由于财政信息量大,政治、经济、文化、社会等各方面的信息都有,对制定财政政策都有一定的影响力,因此决策者要明确感受财政信息目标,就对获取的财政信息按重要程度分为最重要、重要、次重要、次要等几类,并对其准确性、时效性进行评估,然后才能决定如何利用财政信息进行决策。而在制定财政政策的决策机构里,都是依靠财政信息进行联系的。在财政信息网络中,一个决策机构的输出,就是另一个决策机构的输入。每个决策机构,实际上就是财政信息网络中的一个结合点,既接收从各个方面传来的信息,又向不同方向、不同地点发送财政信息。各个决策机构的联系,都是财政信息的联系。决策机构实际上就是信息的存取、传递、加工处理机构。
第三、制定不同的财政政策要求有不同的财政信息。制定税收政策,需要的财政信息有:纳税人的情况,税源变化情况,税制结构,实际负税率与名义负税率,社会总供给与总需求的状况。制定支出政策所需要的财政信息则侧重于支出水平、支出规模、支出结构、支出重点、政府确定的产业结构政策。制定体制政策则需要各级政府之间的事权、财权、财力、收支基数、收支项目。制定分配政策既需要保证政府机构正常运行的有关资料,又需要国有企业的生产经营状况,盈利水平。因此,决策者在制定财政政策时,决策的对象不同,需要提供的财政信息也不同。提供什么样的财政信息,主要靠信息人员把握决策者的工作思路和工作重点。
(二)财政政策制定后,执行过程中需要通过财政信息追踪反映。因为政策出台后,是否符合客观实际需要,还需通过实践来检验。当反馈的信息表明实现财政政策目标有很大危险时,就要依靠新的财政信息修改目标,或对原政策方案进行相应的修正,使政策符合新的情况。在八十年代,征收农业税普遍由征实物改征代金,粮食价格放开后,就出现了公粮折算价格低于市场粮价的情况,使农民遭受损失,纳税人反映强烈,继续执行下去显然是不利的,故又恢复实物征收。当反馈的信息表明原政策方案错误时,必须对原政策方案进行重大修正。各地在招商引进外资活动中,最有吸引力的莫过于降低税率,减免税收,而这是以牺牲国家利益和公平为代价的,显然是错误的,必须纠正。尽管原政策方案是正确的,但是各方面的反馈信息表明当初赖以决策的客观情况发生了重大变化,不能再盲目继续实施,或者主观情况发生了重大变化,也不能继续实施原政策方案,要进行追踪决策。比如湖北省在“七五”期间对襄樊、宜昌等市实行的是超基数增长比例分成的包干体制,执行中发现,这种体制虽然调动了这些市增收的积极性,但积极性并不大,1990年以来一直是低水平的增长,因此,从1992年起改为递增包干,鼓励这些市多收超收、提高增长速度。
需要指出的是,追踪反映与制定政策时信息反映是有区别的。首先,追踪反映是在原政策方案业已实施,在实施过程中由于环境发生了巨大变化,以致原有政策方案面临失败危险的情况下进行的。因此追踪反映要先从回溯分析开始,对原政策方案产生的过程及环境进行分析,找出原因,提出解决的办法。其次,追踪反映是在业已实施的既定方案基础上,按照新的条件,对已实施的政策目标进行改造,因而是非零起点。最后,追踪反映可以使政策达到双重优化。原有的政策方案是从若干方案中择优出来的,属于一次性优化,经过追踪反映,在新的情况下对原有方案进行改造,既优于原方案,又是在各种方案中选出最优方案,从而达到双重优化。
因此,追踪反映对财政信息提出了更高的要求。一是要求财政信息非常准确、真实、全面。追踪反映是对原政策方案的根本性修正,对各个方面都产生重大影响和震动,客观上要求追踪反映必须优于原有政策,如果财政信息不准确、不真实、不全面,就达不到双重优化的要求。二是要求财政信息反馈非常及时、迅速。原有政策方案实施情况如何、外部环境和自身条件究竟发生了什么重大变化,这种变化对原政策方案有何影响等,必须及时、迅速反馈到决策者那里。三是要求财政信息传递保真度高,特别是防止误传,因为涉及到各种利益的调整和政策的改变。
(三)要顺利实现财政政策的调整,离不开财政信息的筛选和综合分析。首先,依靠提供的财政信息来决定是否需要对财政政策进行调整。前已论及,在财政政策制定后的执行过程中,需要财政信息进行追踪反映,不断对已出台的财政政策进行修正和补充。因此,在作出决定对财政政策进行调整时,是通过追踪收集财政信息来整理、加工、分析,作出判断的。其次,依靠财政信息来决定调整哪些财政政策。税收政策、支出政策、体制政策、分配政策等各种财政政策之间是相互联系的,增税与减税会影响政府与企业的分配和支出总量,支出的增加与削减则引起税负和企业上交政府税利的调整,变动财政体制使税制结构、支出结构和分配结构都要发生很大的变化,调整分配政策必然导致税收政策和支出政策的调整。因此,在确定调整哪些财政政策,以哪一种调整为主,辅之于其他调整,这些都需要通过收集起来的财政信息作出明确的决定。例如,政府已决定,通过以改革财政体制为主线,同时改革税收制度,政府与企业的分配体制以及支出结构来构造适应社会主义市场经济发展的新财政运行机制。第三,依靠财政信息来决定如何调整财政政策。确定调整财政政策的内容就是设计调整的方案,在设计调整方案时,要根据财政信息反映的情况准备几套方案,对每一套方案进行论证、选优,最后确定一种调整方案。这就需要各种财政信息,召开座谈会、论证会,倾听各方面的反映和意见,到基层去调查了解情况,借鉴国外的先进做法和成功经验,确保正式出台的调整方案是最优方案。
从我们的论述中可以看出,制定和调整财政政策始终离不开财政信息。财政信息是制定财政政策的依据,调整财政政策的途径,财政政策执行情况的综合反映,是进行科学决策的前提条件。
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