时间:2020-05-05 作者:胡定荣
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摘要:
最近,财政部、国家审计署组织力量,对全国一部分省份的大中城市的国有土地有偿使用收入征管情况进行了调查、审计,结果表明,我国土地使用权正在由无偿、无限期、不流动向有偿、有限期、可流动转变,土地出让收入已成为地方政府一项重要的建设资金来源。如,上海市近几年利用出让金拆除了71万平方米危房,解决了28万多人的住房问题,还为内外环、地铁、杨浦大桥等大型工程注入大量资金。但是,从调查、审计情况看,在出让金的收缴和管理方面还存在一系列问题,造成了国家土地收入的严重流失。
据审计调查,我国1991、1992年土地收入流失的概况为:应收未收的土地出让金占55%;收了未交财政的占77.6%;交给财政未纳入预算内管理的占92%;上交中央财政的土地收入占全国出让总额不到1%。土地收入流失分有形流失和隐形流失两种情况:(一)有形流失。指政府与法人之间已正式签署成交协议,应该或已经收回的土地收入未按规定收回或未按规定上缴财政而形成的土地收益流失。
一是自收自支,边收边支。从调查和审计的城市看,出让国家划拨的土地大都出自地方城市建设之急需,许多地方是先出让,再报批,自收自支、边收边支。长春、沈阳、大连、营口等4个城市1992年有...
最近,财政部、国家审计署组织力量,对全国一部分省份的大中城市的国有土地有偿使用收入征管情况进行了调查、审计,结果表明,我国土地使用权正在由无偿、无限期、不流动向有偿、有限期、可流动转变,土地出让收入已成为地方政府一项重要的建设资金来源。如,上海市近几年利用出让金拆除了71万平方米危房,解决了28万多人的住房问题,还为内外环、地铁、杨浦大桥等大型工程注入大量资金。但是,从调查、审计情况看,在出让金的收缴和管理方面还存在一系列问题,造成了国家土地收入的严重流失。
据审计调查,我国1991、1992年土地收入流失的概况为:应收未收的土地出让金占55%;收了未交财政的占77.6%;交给财政未纳入预算内管理的占92%;上交中央财政的土地收入占全国出让总额不到1%。土地收入流失分有形流失和隐形流失两种情况:(一)有形流失。指政府与法人之间已正式签署成交协议,应该或已经收回的土地收入未按规定收回或未按规定上缴财政而形成的土地收益流失。
一是自收自支,边收边支。从调查和审计的城市看,出让国家划拨的土地大都出自地方城市建设之急需,许多地方是先出让,再报批,自收自支、边收边支。长春、沈阳、大连、营口等4个城市1992年有偿使用收入总额5.02亿元,除给中央财政上交了132万元外,绝大部分都留在单位自行支配。其中:留开发区4.2亿元,留土地主管部门0.7亿元。
二是多头收款,多家争利。按照国家现行规定,出让金由各地土地管理部门代收,扣除业务费2%后应全部上缴中央财政。审计发现,收取土地出让金的部门除土地局外,还有城建开发办、开发区、城建局甚至旅游局等,这些部门采取多收少报或收了不报等手段,层层埋伏,严重影响了土地收入的上缴入库。据对42个城市审计调查,两年收取土地出让金36.07亿元,被截留未缴财政达28.01亿元,占77.6%。
三是弄虚作假,层层截留。财政部有关文件规定,上缴财政的土地出让金,分别纳入中央和地方财政预算。据审计的42个城市统计,只有厦门等四个城市的0.6亿元土地收入纳入了预算管理,有7.4亿元放在财政的预算外。就是说,已缴财政部门的出让金,真正进预算的只有8%,未纳入预算内管理的占92%。
四是催缴不力,拖欠失收。国家规定,土地受让方逾期未全部支付出让金的,出让方有权解除合同,并可追究违约赔偿。在调查、审计中发现,不少地区并未执行这一规定。有的在签约时就违反了国家关于收款期不得超过60天的规定,最长的交款期为1516天。由于外商或国内开发商的违约,加上土地主管部门对到期应收的出让金催收不力,造成了大量的欠收。到1992年底,被调查的42个城市应收出让金80.13亿元,实收36.07亿元,欠收44.06亿元,占55%。这笔资金一般只在合同书上有所注明,并未列入正式的“往来”帐目,时间一长,很容易造成收入流失。
(二)隐形流失。指法人与法人(或单位与个人)之间,未经政府批准,自发出让、转让、出租土地获取的土地收入;或以土地为条件通过其他形式获取的有价实物,未按规定上交财政而形成的土地收益流失。土地隐形流失主要有:1.将占而未用的土地自发出租,从中获利;2.以买卖房屋为名,变相买卖土地,以合法的房产买卖掩盖非法的土地交易;3.把国家无偿划拨的土地当作本单位的自有资本,以地换房,以地换路,联营分成;4.将处于繁华地段的房屋作为门店出让,或将地理位置较好的临时建筑设施用于出租,擅自收取级差地租等等。
造成国有土地有偿使用收入流失的原因是多方面的,主要是:
——国家意识淡薄。在地方,土地出让收入上缴国家财政,许多人对此不理解。认为,土地是地方的,地方政府也代表国家,为什么一定要交给中央财政?财政局、土地局都是政府的职能部门,从土地上取得的收入为什么一定要纳入财政管理?这是一些人包括某些地方负责同志心中的盲点。有的地方出让土地不让财政参与,其收入对财政实行保密。
——对瞒报、截留土地收入的人和事追纠查处不力。对于隐瞒、截留土地收入的问题,地方审计部门不敢查本级政府领导主管的项目,他们即使知道一点情况,也不敢透露,有的说出来了,一再要求上级保护。
——管理滞后,征收不力。我国1992年以前的土地收入管理办法,只是对出让收入作了一些规定,而对于转让、出租、抵押等新出现的土地市场行为,没有规范性的政策。据了解,目前流失最多的正是这一块。由于征收管理制度上的缺陷,客观上给土地使用者和土地受让人提供了分割国家土地资产和截留土地收入的条件。加之有些执行人员原则性差,征收方式落后等,因而导致了土地收入的流失。
我国土地使用制度由无偿变有偿,由不流动到允许流动,可以说是一个飞跃。在改革初期,土地收入的部分流失,是一种不可避免的经济现象。但是,国家土地收入的绝大部分流向单位和个人,不能不引起各级领导的高度重视。我们建议:
第一、改进土地使用权有偿出让方式。由于我国长期实行的是高度集权的计划经济体制,土地无偿划拨使用的传统观念根深蒂固。当土地走入市场进行交易时,人们在许多方面都没有经验,因方法不当造成的收入流失较为普遍。许多地方出让土地往往只凭一次交涉、一纸协议,便一锤定音,被外商赚走了不少地租。根据一些地方的成功经验,要进一步改进土地出让方式。改协议成交为招标、拍卖等形式出让土地,国家在同一土地上取得的地租收入可能要高出一倍到数倍。
第二、建立土地收入的专项稽查、审计制度。我国实行的多元化经济体制,冲破了原有的僵化模式,从根本上调动了各个经济单位发展自身的积极性。但同时也使本位主义、部门主义等消极因素得以滋长。表现在土地收益管理上,几乎所有的部门都想插手土地收入的管理。由于部门利益的驱动,便出现了不如实上报土地收入、不按规定上交财政的问题。今后,必须建立土地收入的专项稽查和专项审计制度,定期开展专项审计。通过稽查、审计,堵塞土地出让、转让、出租等各个环节上的漏洞,清理滞留在各有关部门的土地收入,以保证国家土地收入的足额入库。
第三、确立土地收入征管的法律地位。土地所有权的经济意义,就是土地收益的国家占有。因此,国有土地出让市场要实行国家垄断,体现国家意志,不允许在土地收入上同国家讨价还价和截留、挪用属于国家所有的土地收入,更不允许任何单位和个人炒卖国家土地,利用国家地产资源从中渔利。要通过立法,实现土地收益的国家所有。对于专门钻国家制度空子,任意违反国家法规和财政政策,把土地收入据为单位、部门所有的,应视为对国家权益的侵权行为,要绳之以法。只有这样,才能有效地制止土地收入的流失,也才能从根本上保证土地收入成为国家的一大财源。
第四、调整中央与地方土地收益分配关系。中央与地方如何进行土地收入分配,是一个需要不断探索的理论和实践问题。财政部规定从1993年起,对于上交中央的土地收入,不再实行返还的作法,纳入中央预算专项管理。中央集中的土地有偿使用收入,由中央财政专项用于地方土地开发建设。具体由地方逐项申报土地开发项目所需费用,由中央财政审查批准后专项核拨。最近,国务院颁发了关于进一步加强国有土地使用权有偿使用收入征收管理的通知,进一步明确了土地收入按现行财政体制纳入各级财政预算管理,其收入的管理工作由财政部门负责,收入全部缴入国库;上交中央财政的比例按财政部有关规定执行;国家征收的土地有偿使用收入,主要用于建设和土地开发,专款专用等。各地应严格执行上述规定。
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