一、失业保险基金支出结构的现状及存在的问题

自1986年10月实施国务院发布的《国营企业职工待业保险暂行规定》（以下简称《暂行规定》）起，失业保险制度在我国正式建立起来。《暂行规定》中规定，失业保险基金支出包括：扶持失业人员生产自救费和转业训练费、管理费、失业救济金、失业人员医药费及丧葬费等。五年多来，全国失业保险基金总支出约占总收入的25%左右（如1990年失业保险基金总收入为7.43亿元，总支出1.87亿元，占总收入的25.17%）。目前失业保险基金支出结构及存在的主要问题是：

第一，管理费支出比例过高。国外失业保险基金中的管理费支出一般只占失业保险基金总支出的3—4%。我国尚未作统一规定，从近几年的情况看，管理费支出比例过高。1989年全国失业保险基金总支出中，管理费支出占31.9%，1990年占33.2%，1991年有的省市管理费支出占总支出的比例达80%左右。管理费支出比例过高，助长了机构膨胀和人浮于事，特别是一些地区用管理费超标准购建办公楼、职工宿舍及交通工具，应当引起重视。

第二，生产自救费和转业训练费支出比例基本适当，但也存在一些问题。失业保险基金中的生产自救费和转业训练费支出，主要是为失业人员再就业创造条件。目前我国已建立转业培训基地750个，就业基地400个。1989年，转业训练费和生产自救费支出分别为6808万元和3441万元，占总支出的39.8%和20.1%，两项支出合计占总支出的59.9%左右。1990年转业训练费和生产自救费支出为6500万元和3700万元，两项合计占总支出的54.5%。我国目前企业富余人员多，而社会和职工对失业的承受能力较弱，把失业保险基金支出的大部分用于扶持失业人员生产自救和转业训练，对社会稳定、提高失业人员再就业技能和增加收入等都有积极作用。值得重视的是，一些地区在兴建失业人员自救基地和转业训练设施时没有进行科学论证，搞一些无效益的投资项目，花去的失业保险基金无法收回。有的地区在转业训练费支出的名目下，耗用大量失业保险基金盖大楼建培训中心，而实际上很少用于对失业人员进行转业技术培训，甚至用来出租或办招待所等。

第三，失业救济金支出比例过低，难以体现保险功能。1987年和1988年，全国失业救济金支出额占同期失业保险基金收入的0.3%；1989年全国失业保险救济金支出仅800多万元，占总支出的5%；1990年失业救济金、医药费等支出为1300万元，占总支出的6.95%。失业救济金支出比例过低，一方面是由于失业救济标准定的过低，例如按照《暂行规定》，现行失业救济的标准是按职工原标准工资的50—75%计发的，发放期限按工龄长短计算，而当前我国职工标准工资仅占职工实际工资收入的60%左右，如果失业人员按标准工资的50%领取救济金，实际上只能领取35元左右，最低的不足30元，都明显低于社会救济水平。为此许多地区都采取了变通的措施，如增加物价补贴和医药费补贴等。北京市最低发放标准已调整到83元，广州市调整到70元（社会救济水平为70元），还有的地区为了便于失业人员自谋职业，规定失业人员领取营业执照后，一次性发给应享受的失业救济金。另一方面我国目前失业保险制度还不健全，国家在政策上不允许企业向社会排放富余人员，企业富余人员主要是内部消化，关、停、并、转企业职工的生活费用主要由财政和银行解决，致使失业保险基金支出中直接用于救济失业人员的比重过低，未能体现保险功能。

第四，按照现行政策，身患重病而长期不能就业的失业人员的医药费难以解决。对失业人员的医药费支出，有的地区固定向失业人员每人每月发100元或5元的医药费；有的地区对失业人员的医药费实行部分报销或实报实销。因此生小病失业人员的医药费问题大都能够解决，真正难以解决的是身患重病或绝症、失业保险期限已满而不能就业的失业人员的医药费问题。按照现行规定，这部分失业人员最多也只能领取两年失业救济金，超过两年不能再领取失业救济金，依靠失业保险制度已不能解决，而又不够社会救济条件。对于这一问题许多地区采取了变通的做法，有的地区是用失业保险基金继续支付医药费，有的地区则由失业保险机构和失业职工原单位共同负担。

第五，挤占和挪用失业保险基金现象严重。目前失业保险基金都是以区县为单位筹集的，这些基金绝大部分都分散于全国各地，被视为地方或部门资金，游离于国家财政控制范围之外，缺乏财政、审计部门的监督管理。挤占和挪用现象相当普遍，如某市失业保险机构从1986年6月到1990年，擅自出借失业保险基金21笔，累计金额达298万元，占失业保险基金总收入的95.4%。又如某省劳动服务公司以安置失业人员为名，先后动用725万元失业保险基金，搞了一个水产品冷库，实际上该冷库自1989年以来，未安置一名失业人员。还有的省动用失业保险基金搞投资，连续几年运营不善，基金难以收回。为此，1990年劳动部下发了《关于对国营企业职工待业保险基金的管理进行财务检查的通知》，各省市失业保险机构开展了财务自查、互查，各级财政、审计部门加强了对失业保险基金收支、结余的财务检查和审计，这对于搞好失业保险基金收支管理和保证专款专用起到了积极作用，但从全国来看失业保险基金被挤占和挪用现象仍很严重。

二、调整失业保险基金支出结构，提高基金使用效益的对策建议

失业保险基金支出结构存在的种种问题，不仅降低了失业保险基金的使用效益，而且还影响着失业保险制度作用的发挥。调整失业保险基金支出结构，是提高失业保险基金使用效益的重要保障。

第一，改革现行失业保险基金的管理体制，压缩管理费支出，杜绝挤占与挪用基金现象。当前失业保险基金支出中的管理费开支比例长期居高不下，挤占与挪用基金现象严重，主要原因是目前的管理体制中管钱管事混为一体，缺乏财政和审计部门审核，基金的管理和使用缺乏制衡机制和监督措施，许多地方是由主管部门自定管理费提取比例、自行安排基金支出比例。因此必须从基金管理体制上解决这一问题，按照管钱管事分开的原则，成立一个由财政、计委、工会、审计、劳动、银行等部门参加的失业保险基金管理委员会，负责审批失业保险基金的年度预算和决算。并要建立管理经费审核制度，管理经费的提取标准，要根据人员编制，并参考当地行政事业单位经费的水平合理确定，对基建支出和购买交通工具等专控商品的支出等，应当由财政部门按规定审批。

第二，提高生产自救费和转业训练费的资金使用效益。失业保险制度的一个重要功能就是为失业人员再就业创造条件，而在我国为失业人员建立好生产自救基地和转业训练基地则是实现这一功能的较好选择。目前重要的是要采取多种形式，充分利用社会力量，提高两费资金的使用效益。对于兴建转业训练基地和生产自救基地，必须进行严格和科学的论证，对资金的投向要实行严格管理。对失业人员的转业训练，可以委托学校和企业进行。对于扶持失业人员生产自救和建立生产自救基地，可以采取低息贷款或贴息的形式，总之要少花钱多办事。

第三，调整现行失业保险制度中的有关规定，增加失业救济金支出比例。现行失业保险制度中失业救济金发放存在的主要问题是，保险面窄（仅限于四种人）、救济标准低和计算繁琐。因此有必要提高失业救济金的发放标准，使失业人员的基本生活需求能够得到满足，目前可行的办法是将其调整到相当于当地民政救济水平的120—150%，同时适当提高对家庭负担重的失业人员的发放标准，具体数额由省、自治区、直辖市人民政府确定。其次要扩大失业救济范围，对经省、自治区、直辖市人民政府或授权的市（设区的市或相当于设区的市一级）人民政府，或国务院有关产业主管部门批准的那些关停的、并已缴纳失业保险基金的企业中被精简的职工和将企业优化组合出来的富余人员，也纳入失业救济对象。

第四，加大劳动制度改革力度，允许企业向社会排放一定数量的富余人员。几年来的实践证明，劳动制度改革的力度和失业保险制度的完善存在着相互制约的关系，劳动制度改革力度越小，企业向社会排放的富余人员就越少，失业保险制度的作用就难以发挥，也影响着失业保险制度的完善。因此，必须按照国务院积极调整产业结构的要求，对一些确实不符合国家产业政策、长期亏损的企业采取关停并转的措施，对由此而产生的失业人员实行失业保险。同时要加大劳动制度改革的力度，允许企业向社会排放一定数量的富余人员，以此来促使失业保险制度的完善，这也是在当前整个宏观经济环境下劳动制度改革的必然趋势。