税利分流是近中期财税体制改革的一项重要内容。本文就如何贯彻中央工作会议精神，进一步推进税利分流改革作初步探讨。

一、税利分流试点成效及存在的问题

自1988年重庆市率先试点以来，税利分流试点面逐步扩大。目前，已进行税利分流试点的省、市（包括计划单列市）、自治区和中央部门36个，试点企业约2000多户。其中，经财政部批准试点的省、市、自治区和中央部门共20个，试点企业约1600户，各地自行批准的试点省市有16个。目前还有些地区和部门的试点方案正在核批之中，有些地区、部门以及国家批准的大型企业集团正在积极酝酿，准备试点。

从各地试点的实践看，税利分流改革已经取得了明显成效：

第一，国家与企业的利润分配格局趋向合理稳定。以试点最早的重庆市的工业试点企业为例，国家所得、企业留利和利润还款三者占可分配利润的比例，在试点以前的1987年分别为26%、45%%和29%；进行税利分流试点的1988至1990年，三者的比例为30%、40%和30%，初步扭转了国家所得比例过低的状况，使分配格局趋向合理。同时，各年的分配结构比较稳定。

第二，发挥了所得税的弹性调节功能，初步实现了国家与企业利益共享、风险共担。实行税利分流后，企业无论实现利润多少，都必须按规定税率上交所得税，利多多交，利少少交。这样，在经济增长时，国家财政收入和企业的留利都可以相应增长，经济不景气时，风险由国家与企业共同承担。1988年，经济高速增长，重庆市工业试点企业上交国家的所得税和税后承包利润比上年增长51%；企业留利比上年增长45%。1990年，实运转的重庆、成都、厦门、牡丹江、本溪、南阳、大安、益阳八个试点地区，由于经济低速增长，试点工业企业的计税利润比1989年下降了48.4%，当年上交所得税比1989年下降了44%，企业留利下降61%。在这种环境下，如果实行全额利润承包，会使许多企业难以承受。因此税利分流的分配形式比承包制更能与客观经济形势的变化相适应。在这里值得指出的是，企业活力不够的问题，不仅税利分流试点的企业存在，大量的全额利润承包企业也存在。其原因很复杂，简单地归咎于税利分流办法是不公平的。

第三，还贷机制的转变适度抑制了投资膨胀，但没有影响企业的发展后劲。重庆市市属国营工业试点企业试点前的1985年至1987年，新增借款年均递增率为26.9%，而试点后的1988年到1990年，年均递增率为17.8%，下降了9.1个百分点。新增借款的增长幅度虽然下降了，但仍然高于同期重庆市工业总产值的增长幅度，也高于同期经济效益的增长幅度。另一方面，企业还款速度加快，1990年八个试点地区工业试点企业还款总额仅下降15.7%，比同期实现利润下降幅度小得多，而当年用折旧基金还款额上升了40.7%。这表明实行税后还款后，试点企业新增借款的增长幅度虽有所减少，但没有影响企业的发展，企业的还款责任感增强了。

第四，实行税后承包保持了承包制对企业的激励作用。税利分流改革试点，注意吸收了承包制的合理内容，即将企业所得税后利润应当上交财政的部分，规定可以用承包的形式上交，从而使承包制对企业的激励作用得以继续发挥。

税利分流改革虽然取得了初步成效，但由于各种因素的影响，试点中还存在一些问题：一是经济结构调整的效果还不明显，经济效益下降的问题还没有从根本上扭转，一些企业无利润可分，微利企业对依率交纳所得税和税后还贷的承受能力较弱。二是点面政策不协调，形成点面利益差，一些地区在贯彻中央搞好大中型企业的精神和措施时，超出中央确定的12条范围，自行制定了一些向企业让利的办法，使试点企业和面上承包企业的实际利益差进一步扩大，形成对税利分流试点的压力和冲击。三是有关方面的配套改革滞后，也给税利分流试点带来了一定的困难。四是试点中仍有一些问题需要进一步研究解决，如原来上交水平低于33%的企业采用何种分配形式更好；如何处理老贷款包袱；怎样才能既坚持税后还贷机制，又使企业具有一定的还款能力；怎样改进税后利润的多种分配方式；怎样实施试点地区多得好处留给地方的政策，等等。

二、税利分流试点的主要政策

最近，财政部和国家体改委联合颁发了（91）财改字4号文件，即《国营企业实行“税利分流、税后还贷、税后承包”的试点办法》（以下简称《试点办法》）。这是推进税利分流改革试点的重要文件。现对办法中提出的主要政策作一些说明。

1.坚持比例税制，税率降为33%。税制和税率一直是大家比较关心而又有较大争议的问题。单一比例税比累进税具有明显的优点，主要是有利于创造一个平等竞争的条件，使国营企业同各种所有制企业处于同等税负的地位，同时，比例税制比较规范，计算简单，透明度高，征管方便，是所得税制改革的方向，国际上多数国家采用这种税制。因此，我们认为应当坚持比例税制。

所得税率为什么定为33%，这是综合考虑各方面因素作出的一种选择。一是与《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》确定的所得税税负保持一致，符合逐步统一所得税制和税率的宏观经济改革的要求，有利于平等竞争。据我们对世界上97个国家所得税资料的分析，33%的税率与发达国家所得税率的平均水平大体持平，比发展中国家的平均水平略低。二是国家对集体企业、私营企业和外商投资企业及中外合资企业的外资部分，均不具有所有者身份，对他们只能征税，不能分利，如果税率过低，实际上是对这些企业减税，从而把国家的财政收入让给非全民所有制企业的所有者，既不应该，财政也难以承受。三是国营工业生产盈利企业1989年实现利润中，上交财政的比例为32.7%，1990年为38%，参照盈利企业实际平均上交比例确定所得税率比较合理。由于近年来市场疲软，经济调整等大环境的影响，一些企业特别是小企业反映所得税率定为33%，企业税后留利将会减少的问题，我们认为，税收具有固定性、无偿性和强制性的特征，在对决定税率水平的主要因素进行充分比较、论证后确定并实施的税率，应保持稳定，一般不应随经济一时的波动而调整，而应让其发挥弹性功能。四是兼顾增强企业活力和加强宏观调控两个方面。与1989年财改字2号文件规定的35%税率相比，企业可减少两个百分点的所得税税负。同时，也区别企业的不同情况，相应扩大了税后承包上交面。

2.坚持税后还贷的机制，适当放宽几项具体政策，支持企业技术改造。实行税前还贷政策，起初对促进企业技术改造发挥了积极作用，但在以后的实施过程中出现投资贷款失控的情况，税前还贷的弊端日渐明显。企业用所得税前利润归还借款本息，实质上是企业自主地用国家的所得税来还款，是企业预支了财政支出，是超前分配。这种做法削弱了税收调节机制和投资约束机制，加剧了经济过热和投资消费双膨胀，影响了社会和企业资金的合理分布和正常周转，致使经济结构失衡加剧，投资效益愈加低下。“七五”期间，预算内工业企业投资借款规模、税前还贷规模和贷款余额都呈膨胀之势。1990年预算内工业企业投资借款878亿元，是1985年的3.1倍，年均递增25%%。整个“七五”期间，企业税前还贷额共达733亿元，年均递增22%。由于还贷绝对额远远小于借款额，所以企业投资借款余额不断扩大，1990年末预算内工业企业投资借款余额高达2754亿元，比1985年增加4.2倍，平均每年递增39%，大大超过国民经济各项综合指标的增长速度。因此，改税前还贷为税后还贷是非常必要的，这不仅有利于健全企业的投资约束机制和提高微观经济效益，也有利于改善宏观经济结构，提高宏观经济效益。这是经济体制改革的一个重要突破点，也是把整个国民经济放在坚实可靠的基础上的一项重要措施。

在还贷的相关政策上，试点办法作了三项调整。一是将新老借款的界限划分，由1988年底推迟到1989年底，新借款全部税后还，老借款可在税前还一部分，但核定的年税前利润还款数最多不超过基期年利润还款数的50%。二是经财政部批准的试点企业用于归还新老借款的留用资金免征两项基金（即国家能源交通重点建设基金和预算调节基金）。三是企业从1991年起（今后新试点的单位从试点年度起）新投产的固定资产所提的折旧免征两项基金。这两条免征两项基金的政策执行后，企业可得利益的情况如下：（1）在税后归还的老贷和新贷都不交两项基金，与原来税前利润还款在政策上是一致的。（2）企业原来除税前还贷外，还有部分贷款是用各项留用资金还的，留用资金原来是交两项基金的，而按试点办法做可以免交。全国预算内工业生产企业1990年用留用资金还款68.6亿元，交两项基金17.2亿元，如果全面实行税利分流，企业可增加17.2亿元的还贷资金来源。（3）按新增固定资产的折旧全部免征两项基金测算，1987年至1990年预算内国营工业企业固定资产平均递增13.2%，假定1991年新增固定资产仍以此率递增计算折旧，全国普遍实行税利分流，那么，1991年可免两项基金13.5亿元。上述三项政策调整，体现了国家财政在十分困难的情况下，仍然尽力实行合理照顾企业的方针，既是对企业技术改造的支持，也是对税利分流改革的支持。

三、贯彻中央精神，积极推进和扩大税利分流试点

党中央、全国人大和国务院对税利分流改革十分重视，态度鲜明。七届全国人大历次会议通过的政府工作报告都明确指出：要积极进行“税利分流、税后还贷、税后承包”制度的试点。中共中央关于十年规划和“八五”计划的建议提出，要继续进行“税利分流、税后还贷、税后承包”的试点，积累经验，并根据现实条件和不同企业的情况，逐步过渡，分期实行。最近，李鹏总理在中央工作会议的讲话中明确指出，要“把国营工业企业的所得税率降低到33%，实行多种经济成分公平税负，创造一个平等竞争的环境。考虑到国家财政的承受能力，降低国营企业所得税率，要按照国家产业政策和技术改造的任务，结合扩大利税分流、税后还贷改革的试点，落实到企业，分三年完成。”我们要认真学习、领会中央的精神，进一步提高认识，把思想统一到中央的决定上来，增强信心，克服困难，坚定不移地把税利分流试点推向前进。

1.正确处理面上搞好大中型企业和点上试行税利分流的关系，做好政策协调工作。搞好大中型企业，以至全部国营企业，是大家的共同目标，是中央提出的12条措施和税利分流试点的共同出发点。中央提出的降低所得税率要结合扩大税利分流试点，落实到企业，分三年完成，这样从现在到税利分流全面推开时将有一个过渡时期，必然存在搞分流的企业和尚未搞分流的企业执行的政策有所不同的状况，这就要求我们从全局出发，认真负责地处理好两个方面的关系，做好两种政策的协调工作。税利分流的着眼点是转变机制，理顺关系。在实现这一目标的同时，国家要通过某些相关政策的调整，支持税利分流企业的技改和发展后劲。

近一个时期来，各地积极落实中央确定的增强企业活力的12条措施是完全正确的，但有些地方超出中央规定政策的范围，自行开了一些减税让利的口子，这种做法也可能一时对当地经济恢复有好处，但从长远看、从全局看是不利的，这不仅会带来许多矛盾，而且有碍于今后的改革。十年改革的经验和教训之一，就是采取每一项改革和政策措施，都应该努力避免使其成为下一步改革或其它方面改革的障碍。

2.加强领导和宣传，认真抓好试点工作。任何一项事关全局但实施困难的工作，要取得成果，第一位的保证，就是强有力的领导。税利分流是一项根本的深层次的改革，其本身不是减税让利，而是转变机制，直接触及各方面的实际利益，涉及多方面的配套改革，又面临产业结构不合理，经济效益下降状况没有根本扭转，国家、企业、中央、地方都有困难的客观环境，要想取得进展，就更加需要坚强有力的领导。直接承担这项改革任务的财政、体改、生产办、税收、国有资产等工作部门的各级领导，要统一思想，坚定信心，团结一致，齐心协力地工作。要积极地争取本地区、本部门主要领导人的理解和支持，多向他们汇报、请示和宣传。要处理好与企业各主管部门、计划、银行、劳动等相关部门的关系，多通气，多商量，获得工作上的相互支持和改革上的配套。要向企业宣传解释，取得企业经营者和广大职工的理解、支持。

要注意试点的规范性。各地实际情况有所不同，对试点办法的具体政策在一定程度和范围内经过批准做个别、暂时的变通是可以理解的。但在依法依率交纳所得税和税后还贷等根本的机制上，以及减免两项基金等重要的政策上，必须坚持原则，坚持试点的规范性，否则就无法暴露矛盾，总结经验，就会失去试点的实际意义。

3.加快税利分流配套改革的步伐。加快税利分流配套改革的进程是继续搞好税利分流试点的重要保证。目前税利分流试点过程中遇到的困难不仅要求试点办法本身作进一步完善，而且需要相关经济体制的改革和一些宏观经济政策的配套、衔接和协调动作。

在财政体制方面，要适应税利分流“水涨船高、水落船低”的特点，积极推进“分税制”和复式预算等改革。同时，要认真研究推行税利分流后，在经济困难、财政减收的情况下，平衡财政预算的相应措施。

在投资体制方面，要严格按总供给和总需求平衡的原则控制建设规模，严格按产业政策审批项目。要逐步形成银行一般贷款和优惠贷款，国家全部拨款、部分拨款和贴息，以及财政信用借款等多种形式、多层次并存的建设资金供应体制。大力发展财政信用事业，以充分发挥国家财政在经济建设中的调控作用。还要加速实行新建项目的注册资本金制度。

在金融体制方面，要积极配合还贷制度的改革，出台相应政策。一是减少对贷款项目的行政干预，严格按产业政策和投入产出效益发放贷款；二是适当降低利率，并实行差别利率；三是对试点企业新项目贷款的归还期限，应根据税后还贷等有关政策和项目的效益情况，实事求是地确定。

在价格体制方面，逐步取消价格双轨制并调整不合理的价格结构，是真实地体现企业效益、减轻企业负担、促进公平竞争的一项重要措施。

在企业经营机制方面，要逐步建立起企业自主经营、自我约束的运行机制。当前，一方面要搞好一批企业，另一方面也要下决心关停并转一批企业。如果所有的企业都要保护，统统自我积累、自我发展，必然是原有的不合理的产业和产品结构的复制和扩大。尽快研究建立科学地全面地考评企业经营业绩的综合办法。采取有效措施控制消费基金的膨胀。认真解决企业的短期行为、“坐吃山空”等问题。引导企业眼睛向内，集中精力加强管理、提高效益。

在社会保障方面，加速推进待业保险、公费医疗和其它社会福利制度的改革。

在财务会计制度方面，应积极配合税利分流，从有利于理顺国家与企业的分配关系，有利于创造平等竞争的环境出发，加快研究实施企业财务和成本制度的改革，率先在试点地区实施规范的企业财务和会计准则。