今年入夏以来,我国20多个省市发生了洪涝灾害,其中安徽、江苏的特大水灾属百年未遇。洪涝灾害给人民的生命财产和整个国民经济造成巨大的损失。截至8月1日民政部的不完全统计,受灾人口已达2.2亿,农作物受灾面积2100多万公顷,其中减产30%以上的1300多万公顷,绝收面积360多万公顷,倒塌及损坏房屋900多万间。灾区的交通、通讯、水利设施和工矿企业、机关、学校、商店、医院也遭到不同程度的破坏。各项直接经济损失近700亿元。从造成的实际损失来看,今年水灾是建国以来最重的一年。
洪涝固然是天灾,但损失如此惨重有无其它因素呢?一些水利专家指出,我国在防汛抗洪方面确实存在一些薄弱环节。其中农业基本建设投入不稳定,水利设施失修老化,抵御自然灾害的能力减弱,这个客观事实不容忽视。
毫无疑问,建国以来我们年复一年投入修建的各种水利设施在抗击今年的特大洪涝灾害中发挥了重要作用,通过拦洪、蓄洪、分洪、泄洪等措施减轻了洪水造成的损失。但是应该看到,我们对水利的投入在各个时期是不稳定的。据统计,国家对农林水利气象等农业基础设施的投资比重,从“一五”到“五五”期间,基本呈上升趋势,其投资占全国基本建设投资总额比重平均为10.6%,但“六五”以后开始下降,“六五”时期此比重由“五五”时期的10.5%下降到5.1%,“七五”时期继续下降到3.4%。
从国家财政投资来看,在国家财政支出中直接用于水利的开支主要由三部分构成,即国家财政基本建设支出中用于水利的基建费用,财政支农资金中用于小型农田水利和水土保持补助费和农林水利气象部门的事业费。近些年来,我国财政直接用于水利的上述投资每年维持在100多亿元,占财政总支出的比重平均为6%。这100多亿元的财政水利投资,相对于我国15亿亩耕地来说,平均每亩不足10元钱,的确是少了些。
用于水利投资比例下降,既有主观因素,也有客观原因。
从主观来看,是指导思想与政策上的原因。在1984年我国粮棉总产分别超过8000亿斤与8000万担后,对农业形势的估计过于乐观,认为我国的粮棉已过关,随之采取了压缩农业投资等一些不利于农业生产发展的政策措施,削弱了农业的发展后劲。一些地方在我国几十年没有出现大洪水的情况下,不是未雨绸缪,而是放松警惕,围湖造田,拦河筑坝,使一些河湖的蓄水面积大大缩小,排水沟渠不畅,泄洪能力降低。
从客观上看,改革开放之前,农业基础设施的投资渠道比较单一,大中型水利工程主要靠国家财政投资。“六五”以来,实行了农林联产承包和一系列放权包干的改革措施,国民收入分配格局发生了变化,国家财政集中的资金比重下降,其它社会资金比重上升,农业投资形成渠道多元化的局面。在这种情况下,国家投资比重下降是必然的。而与此同时,由于农业生产的比较利益低,造成增长迅速的社会其它资金的投向向非农产业转移。如农村集体投资中用于工业方面的投资比重,由1982年的30.4%上升到1988年的60%以上,而用于农业方面的投资比重,却由1982年的39.61%下降到1988年的9.4%;乡镇企业用于支援农业生产的资金,由1978年的41.9亿元减少到1988年的11.6亿元;至于农民,由于是分散的、小规模的农户经营,尚缺乏有力的组织协调,加上农业生产与务工、经商相比收益低及农民对国家政策稳定性的疑虑,导致农民个人的投资行为短期化及过多地向生活方面倾斜。在各项农业投资中,由于水利建设投资大,且效益滞后,因此更不能吸引各方的投资。另外,在财政实行中央与地方“分灶吃饭”体制后,一些地方从局部利益出发,愿意将资金投向急功近利的产业,而在农业基础设施的投资上,则靠吃“老本”,吃中央的“大锅饭”。
由于国家农业基础设施资金投入的减少,农民又基本上不投入,使得新的水利设施难以增加,而过去多年投资形成的一些水利设施,也由于缺少更新资金来源,造成老化失修。在全国8万多座大中小型水库中,有相当部分需除险加固,一些水库被泥沙淤塞,容量减少,削弱以至丧失了涝时蓄水防洪和旱时放水灌溉的功能;一些排灌机械也年久失修,使有效灌溉面积减少,1979年我国有效灌溉面积为67505万亩,1988年减到66564万亩。1985年以来,农业每年成灾面积都在3亿亩以上,在成灾面积和绝收面积中80%以上是水旱灾害造成的。这些由水旱灾害造成的减产和绝收使农业生产蒙受了巨大的损失。导致这种状况当然有自然条件等因素的影响,但由于农业基础设施投入的减少,使农业抗御自然灾害的能力被削弱也是重要原因之一。
那么,在目前的资金分配格局下,如何增加投入?我认为,不能把眼睛只盯着中央,各级政府都必须引起高度重视,从国家、集体、个人等多方面筹措资金,把水利建设搞上去。
首先,应适当提高国家投资的比重。在农业投入上实行农民“自力更生为主,国家支援为辅”是对的,但是在目前农业积累水平比较低的情况下,完全靠农村集体和农民个人去进行耗资巨大的水利建设也是不现实的。只有国家对这种社会效益、生态效益都远远高于眼前经济效益的农业基础设施实行投资倾斜政策,才能起到导向和带头作用。
第二,各级地方政府应增加对水利的投资。在财政包干后,一些地方的财力增加比较快,国家要求地方的机动财力应主要用于发展农业。因此,对于量大面广的地方水利设施的投资应以地方为主,中央的投资应主要用于跨省区的大江大河的治理及骨干水利工程的建设。
第三,应采取各种措施,鼓励农村集体和农民个人增加对水利的投入。要使农村集体积累和乡镇企业税后利润中能有固定份额用于水利这个农业基础设施的建设。对农民个人,有条件的地方可以用集资的办法进行投资,也可以采取以工代赈,投工投劳。
第四,在江海河湖周围及低洼地域的企事业单位,对水利建设责无旁贷,也应投入一定的资金及人力到水利建设中去。
第五,可以适当利用外资用于水利建设。
这样,集各方之力量,使水利建设能有一个比较固定的资金投入和劳动力投入,成为一项坚持不懈的事业。与其灾时投巨资重建家园,不如用于平时防患于未然。