时间:2020-05-05 作者:戴新民
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摘要:
税利分流作为国家与企业分配关系的改革方向,已被越来越多的人们所认识,党中央和国务院领导同志对此也是肯定的。本文拟通过分析税利分流试点的成效、存在的问题,提出完善税利分流办法的意见。
一、实行税利分流试点的成效
自1988年国家批准重庆市进行税利分流试点以来,到1990年底,全国已有24个省市(含计划单列市)进行了税利分流的试点。几年来的试点实践表明:虽然目前的税利分流办法还不完善,但税利分流改革在理顺关系、转变机制等方面已初见成效。
(一)税利分流能兼顾国家与企业的利益,使分配关系趋于合理。回顾我国城市经济体制改革后国家与企业分配关系的变革历程,我们可以看到,迄今只有税利分流办法能使国家与企业的利益都得到比较合理的兼顾。以西南某市为例,在全面推行利改税办法的1985年,该市企业上交、留利、还贷占可分配利润的比重依次为45%、34%、21%;在大面积推行承包制的1987年,这三者的比重依次为17%、51%、32%;而在实行税利分流办法的1988年至1990年,三者的比重分别为30%、40%、30%。显然,在兼顾国家与企业的利益上,税利分流办法要明显优于利改税和承包制办法,能使国家与企业分配关系逐步趋于合理。
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税利分流作为国家与企业分配关系的改革方向,已被越来越多的人们所认识,党中央和国务院领导同志对此也是肯定的。本文拟通过分析税利分流试点的成效、存在的问题,提出完善税利分流办法的意见。
一、实行税利分流试点的成效
自1988年国家批准重庆市进行税利分流试点以来,到1990年底,全国已有24个省市(含计划单列市)进行了税利分流的试点。几年来的试点实践表明:虽然目前的税利分流办法还不完善,但税利分流改革在理顺关系、转变机制等方面已初见成效。
(一)税利分流能兼顾国家与企业的利益,使分配关系趋于合理。回顾我国城市经济体制改革后国家与企业分配关系的变革历程,我们可以看到,迄今只有税利分流办法能使国家与企业的利益都得到比较合理的兼顾。以西南某市为例,在全面推行利改税办法的1985年,该市企业上交、留利、还贷占可分配利润的比重依次为45%、34%、21%;在大面积推行承包制的1987年,这三者的比重依次为17%、51%、32%;而在实行税利分流办法的1988年至1990年,三者的比重分别为30%、40%、30%。显然,在兼顾国家与企业的利益上,税利分流办法要明显优于利改税和承包制办法,能使国家与企业分配关系逐步趋于合理。
(二)税利分流有利于形成投资约束机制。改税前还贷为税后还贷,是税利分流改革的重要内容之一、税后还贷使投资主体发生转移,投资责任更加明确,有助于消除企业盲目争投资、争项目的弊端,促使企业更加注重新上项目的建设周期和经济效益。同时,税后还贷也促使银行更加注重发放贷款的可行性分析。从而有利于企业投资约束机制的形成。如中南某省的一家试点企业,原计划投资200万元,使该厂的硫酸产量翻一番,但当厂里了解到国内硫酸市场在相当一个时期内将呈饱和状态的信息后,便自动放弃了这一已经立项的技改项目。可见,实行税后还贷使企业对新上项目采取了前所未有的慎重态度。
(三)税利分流有利于企业转变和完善内部经营机制。实行税利分流后,所得税得到了硬化,企业对国家应尽的义务和责任通过税和利两条渠道予以明确。在这种情况下,企业要想在保证国家利益的前提下,通过税后利润的合理分配,使企业、职工利益得以最大实现,就不能再象在利改税和承包制时,要求国家减免税或降低承包基数,而只能眼睛向内,通过转变和完善内部经营机制,充分调动企业职工的积极性和创造性,不断挖掘企业内部潜力,提高适应市场的应变能力,努力提高企业的经济效益。
(四)税利分流为加强国有资产管理创造了条件。在利改税和承包制办法下,由于企业税利是合流的,所以,国家只能以社会管理者身份对企业进行调控,这就造成了企业国有资产所有者主体事实上缺位的状况,使企业国有资产得不到国家的直接调控和管理。实行税利分流后,国家向企业收取税后利润是以国有资产所有者的身份来进行的。虽然目前采取的税后承包方式还不规范,基数的确定也不科学,但毕竟为国家按企业占用国有资产的数额收取资产收益创造了条件,也为国有资产管理部门更加有效地行使国有资产管理职能提供了可能。
二、税利分流试点中存在的问题亟待解决
(一)关于老贷款的处理问题。由于税前还贷政策强烈刺激了地方和企业的投资欲望,这几年各地投资贷款数额迅猛增加,目前工业企业的贷款余额已达数千亿元。试点企业的情况也一样,老贷款余额过大已成为企业的沉重包袱。对于试点企业的老贷款处理,虽然国家在税利分流试点办法中已给予了优惠处理,即按基年的还贷数额在税前税后各还一半。但由于试点企业情况各异,老贷款项目效益有好有差,特别是存在一些投资大、见效慢、社会效果好的项目,现行的办法没能区别这些情况很好地解决试点企业的老贷款问题,致使老贷款问题已成为推行税利分流试点的一大难题。所以,还需要国家制定更切合实际的解决办法,以帮助试点企业尽快甩掉老贷款包袱,更加顺利地进行税利分流试点。
(二)关于保证企业合理的税后利润问题。从目前试点实践看,一些企业按35%上缴所得税后,税后利润不足合理留利,尚需财政退库;有的企业只能实行“零”承包;还有一些企业干脆就是微利的,出现了“无利可分流”的问题。因此需要采取有效措施,使试点企业都能有合理的税后利润进行税利分流。
(三)关于税后承包利润的确定问题。目前试点企业税后承包利润是按应纳税所得额减去应缴所得税、核定的税后还贷基数和留利基数这一“倒轧帐”方法确定的。事实证明,这样做,不仅容易因先保企业留利而使税后承包利润约束软化,同时也容易造成“鞭打快牛”的问题,即企业基期经济效益好,利润水平高的,核定的税后承包利润也高,反之则低,易于造成企业间新的苦乐不均。
(四)关于配套改革问题。实践表明,目前试点企业的税利分流是不完全的(或称没有真正分流)。因为试点企业的税收和利润没有真正实行分渠道管理;试点企业上缴的税后利润没有以投资形式回到企业,用于国有资产保值增值。也就是说,试点企业的实现利润仅在初次分配阶段实现了税利分流,而再分配这个层次上并没有实现分流。不完全的税利分流是不符合税利分流改革设计思路的,也会严重影响税利分流办法所固有作用的充分发挥。而要解决这个问题,就需要相关的财政、国有资产、投资等经济体制进行相应的配套改革。
三、几点建议
(一)采取切实措施,帮助试点企业解决老贷款问题。一是在分类清理的基础上,对试点企业的老贷款按照项目的效益情况分别确定处理办法。(1)对那些确属决策失误,无回收能力的项目由国家给予豁免或允许报废处理,其损失由造成损失的有关各方承担;(2)对那些投资大、见效慢、社会效益好的项目贷款仍允许在税前还贷,国家给予低息或贴息照顾,以弥补国家投资的不足;(3)对经济效益好、企业直接得益的项目贷款可按现行的税前税后各还一半的规定执行。二是把现行办法规定的归还老贷款的基数控制法(即按基年还贷数在税前税后各还一半)改为比例控制法(即只规定税前税后各还50%的比例)。以利于企业在效益好、利润增加的同时,在取得财政部门批准后相应增加还贷数额,加快处理老贷款的速度。三是对效益好的老贷款项目,允许其加速折旧,以增强企业的还贷能力。
(二)把国有资产管理引入税利分流。一是凡实行税利分流试点的企业,都要对企业资产进行清查盘点。帐外资产要及时入帐,盘亏资产要查清原因及时处理,使企业资产帐帐相符,帐实相符。在此基础上,认真核定企业资产占用量,为加强国有资产管理提供可靠依据。二是把国有资产保值增值指标纳入税利分流企业的指标考核体系,克服企业在经营使用国有资产方面的短期行为。从国有资产管理工作现状出发,目前可先考核下列几个指标,即国有资产增长率,折旧(大修理)基金提足率,国有资产利润率。并相应明确考核和奖惩办法。三是在现行的税利分流办法中补充加强国有资产管理的内容。并尽快着手研究不同行业、不同部门、不同规模企业国有资产的收益和投入管理办法,使税利分流企业资产收益管理有法可依。
(三)以企业占用的国有资产为依据,合理确定税后承包利润。实行税利分流后,企业上交的税后承包利润既然是对所占用的国有资产的报偿,那么其额度的确定就不能沿袭承包企业“基数法”的旧模式,也不能采用现行的“倒轧帐”方式,而应以企业占用的国有资产为依据,同时考虑企业的发展趋势和潜力;根据同一地区、同一行业国有资产平均投入产出水平加以合理确定。只有这样,才能使国家作为资产所有者从企业应得的利润,为企业占有的国有资产成正比。
(四)逐步进行配套改革,不断推进税利分流。虽然税利分流在理顺国家与企业分配关系、转变企业经营机制等方面有着十分重要作用,但它不可能也不应该代替其他经济体制的改革。相反,税利分流改革要顺利进行,则需要财政、国有资产、投资等相关的经济体制的配套改革。
在财政体制方面要进行两方面改革。一是实行复式预算。企业实行税利分流后,国家财政的经常性开支和建设性开支就不应再统在一个盘子之中,而应分开编制预算。这样才能把税利分流企业上交的税后利润从财政收入中分离出来,作为国有资产收益用作再投资,从而实现企业税收和利润分渠道管理,保证企业的实现利润在初次分配和再分配两个层次上实行完全的税利分流。二是要在划清事权的基础上,实行中央和地方的分税制,明确中央地方税收以及共享税收的分成比例。以避免现行的财政包干体制阻碍税利分流的推进。
在国有资产体制方面,要尽快建立健全国有资产管理体系(特别是市县一级机构),相应规定出运行规则,使国有资产管理逐步规范化。
另外,在投资、金融、物价等体制和财务成本制度方面也要作配套改革,为税利分流试点创造有利的外部环境。
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