摘要:
一、乡镇财政理财现状剖析
江苏省建立乡镇一级财政已有十个年头。十年来,乡镇财政的建设在机构人员的配备、预算体制的确立、工作制度的规范、业务管理的完善等方面都取得了很大进展。但是,从总体上看,乡镇财政仍然处在成长发育阶段,还没有真正成为一级完善的社会主义财政实体,其职能作用尚未得到充分的发挥。一些地方的乡镇财政呈现出以下特征:
1,“吃饭”财政。由于乡镇财政预算管理体制受县以上各级财政预算管理体制的制约,加上近几年整个经济形势“吃紧”,不少乡镇财政收不抵支,从年头到年尾,终日为保“吃饭”而奔忙。这种情况在江苏经济基础较差的苏北地区已相当普遍,苏南地区的乡镇财政收入绝对额虽然很大,许多乡镇预算内收入都在几百万元,甚至超千万,但留用比例平均不足5%,财力的增长难以跟上支出的增长,因而,乡镇财政很难拿出钱来支持生产发展。
2、“讨债”财政。筹集资金本来只是乡镇财政的任务之一,但是,目前由于组织收入的!担子太重,使大部分财政所变成了纯粹的征收机关。近几年来,江苏省由乡镇一级组织的收入新增了耕地占用税、农林特产税、契税以及建农基金、蚕桑基金、粮油技术改进费等,加上原有的税、费、利、...
一、乡镇财政理财现状剖析
江苏省建立乡镇一级财政已有十个年头。十年来,乡镇财政的建设在机构人员的配备、预算体制的确立、工作制度的规范、业务管理的完善等方面都取得了很大进展。但是,从总体上看,乡镇财政仍然处在成长发育阶段,还没有真正成为一级完善的社会主义财政实体,其职能作用尚未得到充分的发挥。一些地方的乡镇财政呈现出以下特征:
1,“吃饭”财政。由于乡镇财政预算管理体制受县以上各级财政预算管理体制的制约,加上近几年整个经济形势“吃紧”,不少乡镇财政收不抵支,从年头到年尾,终日为保“吃饭”而奔忙。这种情况在江苏经济基础较差的苏北地区已相当普遍,苏南地区的乡镇财政收入绝对额虽然很大,许多乡镇预算内收入都在几百万元,甚至超千万,但留用比例平均不足5%,财力的增长难以跟上支出的增长,因而,乡镇财政很难拿出钱来支持生产发展。
2、“讨债”财政。筹集资金本来只是乡镇财政的任务之一,但是,目前由于组织收入的!担子太重,使大部分财政所变成了纯粹的征收机关。近几年来,江苏省由乡镇一级组织的收入新增了耕地占用税、农林特产税、契税以及建农基金、蚕桑基金、粮油技术改进费等,加上原有的税、费、利、国库券、保值公债等共有十多项收入任务压在乡镇财政头上,直接征收总额达23亿元左右,全省平均每个所一百万元以上,且征收对象面向农村千家万户,工作量大而艰巨,大部分财政所几乎把80%的精力都集中在“讨债”的硬任务上。工作的重心很难转移到支持和促进农村经济发展、开辟财源的轨道上来。
3、“无位子”财政。从道理上讲,乡镇财政随着自身职能的发挥,在农村经济中的地位应当日益提高。但近几年,不少地方的乡镇财政所地位有所削弱。出现这种现象的原因,一是乡镇自筹资金在乡镇各部门间蚕食严重,资金管理分散,乡镇财政的财权被分割,乡镇财政只管几个人头费,何以谈得上有地位?二是有些财政所在工作上缺乏进取精神,不能胜任乡镇政府的“参谋”,拿不出资金和办法为乡镇企事业单位提供服务,因而在乡镇各部门和单位之间难以得到支持,其地位怎能不削弱?
以上情况表明,要发展乡镇一级财政,迫切需要充分发挥乡镇财政的职能作用,拓宽理财思路,努力寻求增加乡级财力的途径,以壮大乡镇财政支农促产的实力。
二、增加乡级财力的基本途径
增加乡级财力的途径,最根本的还是要发展生产,开辟财源。根据财政改革的趋势和目前乡镇财政的实际情况,我们认为,可通过以下途径增加乡级财力:
途径之一,从完善体制入手,将预算内收入中的地方小税种统一下划给乡镇财政。完善乡镇财政预算管理体制实质就是要使县、乡利益的分配尽可能合理。长期以来,我们始终把完善体制的立足点放在县、乡分配比例的调整上,而未能把立足点建立在县、乡财权分配的动力机制上,因此,始终未能从根本上解决调动乡镇政府增收节支的积极性问题。我们认为,完善乡镇预算管理体制,应立足于动力机制的建立,不妨由全国或各省统一政策,先切一刀,把原来预算内的地方零星小税种全部或大部分下划给乡镇,作为乡镇级预算内财力增加的主要源泉。这样做既符合分税制的发展方向,又不会影响县级财力的集中,因为小税划乡后,总额和超收分成比例仍是县财政的调控手段。同时,这样做能从根本上调动乡镇政府加强对小税种征收的积极性,其增收的潜力是很可观的。目前,农村中零星小税偷税、漏税相当严重,征收机关防不胜防。如乡镇范围内的个体工商业税收,增收潜力最大,也是发生偷漏税最多的一个小税。江苏省1989年将此税实行部分留县、乡的政策,比1988年多收了3亿多。屠宰税、集市贸易税、牲畜交易税、车船使用牌照税也存在类似情况,除此之外,乡镇范围内的各项罚没收入也可以全部下放给乡镇,由乡镇财政全额收缴后作为乡级财力。
途径之二,从加强乡镇行政事业单位财务管理入手,整顿农村“三乱”资金,引导资金合理运行。目前,一些乡镇部门和单位“乱收费、乱摊派、乱罚款”,财务管理混乱,而多数地方对乡镇行政事业单位的财务管理工作则是抓而不紧,管而不力。从而造成一方面乡镇财政连维持经费都难以保证,另一方面大量的预算外资金又被某些部门和单位用于建楼堂馆所,发奖金实物,请客送礼等,乡级预算外财力被严重分散。我们认为,乡镇财政应从加强乡镇事业行政单位财务和资金管理入手,积极参与清理整顿“三乱”,把乡镇一级行政事业单位的预算外资金和集体资金认真管理起来,以满足各项事业的发展需要,缓解乡级财力的紧张状况。具体可采取以下措施:①积极创造条件,对乡镇行政事业单位预算外资金和集体资金实行财政专户存储办法。在资金所有权不变的前提下,由用款单位按核定预算使用。②对人员少,财务业务量不大的乡镇事业单位,取消其单位会计,实行报帐制,其财务由乡镇财政所经费会计管理。江苏省目前已有十几个县(市)全面开展了这项工作,仅据铜山县一个县统计,经清理后转入财政专户的资金就有3000多万元。这笔资金用好了,无疑对促进农村经济和各项工作的发展是一个贡献。
途径之三,切实加强乡镇自筹资金的筹集,由乡镇财政实行统一管理。长期以来,乡财政管理资金的重点是放在国家预算内一块,对乡镇自筹资金的管理比较薄弱.我们认为,无论从对乡镇小范围内实行资金宏观控制的要求来讲,还是从缓解乡镇财力紧张的需要来讲,乡镇财政都有责任把这部分资金管理起来。江苏省乡镇财政自筹资金近几年逐年增长,目前已有7—8个亿的规模,尤其苏南一些乡镇,自筹资金已大大超过了预算内分成收入。如果乡镇财政不对这部分资金参与管理,其本身在乡镇一级的作用也便可有可无了。管理乡镇自筹资金必须掌握好“度”,即管理范围的问题。从江苏省的情况看,我们认为应以乡镇本级自筹为主,即包括乡镇企业利润上交部分,事业单位收入上交部分等。统筹款可以不管或少管。这与乡镇财政目前的人员力量和农村现行的经济管理体制比较适应。
途径之四,从搞好支农促产,提高经济效益入手,开辟财源,从根本上增加乡级财力。支农促产,是乡镇财政的职责。当前,市场疲软,乡镇企业资金十分紧张,对此,乡镇财政必须急企业所急,想企业所想,要千方百计筹集各种资金,帮助企业搞好产品结构调整,技术改造,开拓市场,以促进企业生产的发展,增辟财源,增加乡级财力。在这方面,一个值得重视的问题是,乡镇财政必须尽快地建立资金积累机制,预算内分成也好,预算外间隙资金也好,乡镇自筹资金结余也好,每年都应提取一部分,并逐步扩大基金规模,采取有偿形式用于支持生产发展。江苏省已有不少地方注意抓了这项工作,有的县乡镇一级促产资金已近千万,有的已有几十万甚至数百万。