随着我国法制建设的不断完善,罚没收入越来越多。一方面,国民经济管理部门中执法的部门日益增多,除原有的公、检、法等政法机关和海关、工商行政管理等行政执法机关外,林业、渔业、城建、土地管理、计量、烟草专卖、药检、防疫、劳动安全、电力、水利等部门都相继开始执法,并在执法中进行罚款。另一方面,各项处罚标准都有所提高,罚没收入显著增加。因此,执法单位和财政部门管理罚没收入的工作量大大增加,工作难度愈来愈大。目前,由于地方政府及财政部门对罚没收入管理的配套改革没有及时跟上,在实际执行中出现了许多问题。
(一)“条条”不缴“块块”。财政部(86)财预字第288号文件发布的《罚没财物和追回赃物管理办法》以下简称《办法》第15条规定:“除海关、外汇、铁道部外,其他各执法部门、企业事业单位查处的罚没收入全部上交地方财政。”而不少县(市)区域内的中央企业、跨越多个县(市)的省(地)辖单位只认“条条”,不服“块块”,不愿将罚没收入缴入当地县(市)财政,形成了罚没收入征管中的“死角”和“真空”。更为严重的是,属“条条”的执法单位不缴,引起属“块块”的执法单位相攀比,加大了征管工作的难度。
(二)收入票证混乱。首先是票证制发环节混乱。这些年来,省、地一些执法主管部门各自为政,自制各种专用罚款收据发给县(市)以下基层执法单位使用,基层执法单位不向当地财政领用统一票证,出现了“各用其票,谁收归谁”的状况。其次是票证填用环节混乱。有的执罚人员不按规定用复写纸套章开票,而用钢笔或铅笔分联填写,一式几联金额不等,多收款少入帐,中饱私囊。在票面罚款性质上,有的钻财政法规空子,将罚款填为赔款、办案费、管理费等,另入帐户,转移罚没收入;在票面罚款项目上,在“母”项下还设有许多“子”目,使财政无法全面掌握。
(三)擅自立帐存款。在会计处理方面,有的执法单位财务上缺乏内部制约制度,钱帐未分开,不设立“应缴预算收入”科目如实反映,而将开出的罚款单据混入管理费、规费等收入单据中入帐,作为单位的自筹收入。有的乡、镇预算会计将执法单位上交的罚款记入“预算外暂存”或“自筹暂存”,甚至记入“周转金延期占用费收入”帐户,对上级财政机关隐瞒罚没收入。在银行开户存款方面,突出表现为要求到银行开设“其他收入”专户的执法单位越来越多。这样做,一是分散财力,难以及时足额将罚没收入上解财政;二是开户单位易于挪用罚没收入;三是不利于执法单位严格执法,容易产生边收边退、裁(决)多收少的现象,减少罚没收入。
(四)截留罚没实物。按规定,一切罚没物资和追回赃物都要上缴财政,任何执法机关不得擅自处理。需要销毁的伪、劣、淫、毒物品必须会同财政部门销毁或由财政部门派员监督销毁。但在实际执行中却存在种种违反规定的现象:一是有的执法人员擅自拆卸、调换实物,上解财政时大部分已面目全非;二是有的执法单位和有关人员截留整体实物,除少量用作办案工具外,大量的由执法人员等化为私有;三是有的执法单位不按法定程序销毁实物,甚至销帐不毁物,把该销毁的实物变卖出去,危害社会和公民,个人从中牟利。
(五)不按规定结帐。《办法》规定,执法机关因办案需要增加的补助费用,由财政机关核准后,一律在支出预算中专项拨付,不准在入库的罚没收入中按比例提成、退库。在实际工作中,一些地方并没有按这个办法结帐。有的仍按以前的结帐办法全额征收后退库30%,入库70%;有的查收查支承认支出,将结余征收入库;有的核实收支,以收抵支,或全额征收以后在预算上列收列支;有的地方财政部门与执法单位签订合同按承包数结帐入库,等等。
上述罚没收入管理中的种种问题,迫切需要加以解决。怎样才能进一步强化罚没收入的征收管理,建立罚没收入管理新秩序呢?笔者认为可以采取以下几个方面的措施:
(一)制定罚没收入管理实施细则。省、地、县(市)财政部门根据财政部颁布的《办法》精神,结合本地实际,制定出一个较具体、较完善的罚没收入管理实施细则。在细则中,重点要明确下面六个问题:一是目前执罚的部门有哪些?二是“条条”与“块块”是什么关系,属“条条”管理的哪些执法单位要向当地财政交纳罚没收入?三是惩罚性罚款与补偿性罚款的界限如何划分?四是罚没收入票证的制发权和实物处理权属于财政部门,而不属于其他任何执法部门。五是执法单位不能在银行擅自开设专户,要按制度规定处理帐务。六是坚决执行财政部《办法》规定的收、支两条线的结帐原则,不准以“承包”,“留成”等其他办法结帐。
(二)统一罚没收入票证。由上级财政部门统一制发罚没财物收据,建立票证领用、保管、缴销制度。各执法单位的专用票证一律停止使用,由财政部门彻底销毁。
(三)凭证凭据依法执罚。执法人员执罚,要凭文件法规,凭证件,凭统一的罚没收据。执法单位首先要向财政部门申报执罚的文件依据、范围、标准、项目等事项,经审核符合执罚条件的,由财政、物价部门颁发“执罚许可证”和统一的罚没财物收据。执法人员据“三凭”执罚,并让被罚者在票证上签明单位(或地址)和姓名,以便事后检查。无证、无票执罚的,被罚者有权拒交。
(四)整顿帐款,处理流弊。对擅自在银行开设的罚没收入存款专户要坚决予以取缔,无下属执罚机构的单位的罚没收入,都应直接进入县、市财政预算收入存款户;有下属执罚机构的单位,其日常罚没收入不便直接汇入县、市财政预算收入户的,要在帐簿上设立“应缴预算收入”科目如实反映,定期结帐解款。基层财管所征收的罚没收入应在“预算收入”科目中反映。县(市)财政除对错收、多收等必要的退库外,一般不能擅自退库,否则,上级财政机关要按照《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》予以处罚。
(五)完善实物管理办法。对随案移送的实物,执法机关要在各个环节健全并严格执行收、管、缴制度,实行专人、专帐、专库、专柜管理,接案机关要认真清点核对移送来的实物的品名、规格、数量、成色。对价值昂贵的要拍照。在提审罪犯时要将实物让其辨认。如实物的成色、规格不符,应向移交机关逐级追回。对需要销毁的实物,或交财政销毁,或请财政派员监督销毁。对需要变价处理的实物,一律由财政与商业、供销部门联合定价,在社会上公开处理。各执法单位对私自拆卸、调换、压价变卖罚没物品的人员要严肃处理。
(六)加强征管力量,健全稽查征管制度。目前县级财政部门管理罚没收入的机构是预算股,乡镇财管所是预算会计,管理力量严重不足,必须加以充实。
乡镇财管所的罚没收入专管员要经常到执法单位,死帐活帐一起查,及时征收款物,做到月清季结。县(市)财政部门要经常到县(市)直属执法单位稽查征收,下乡、镇了解情况,定期或不定期地组织检查。要把罚没收入检查作为每年“三查”的内容之一。