乡财政分成通常是指在超收分成体制下,乡镇财政收入超过包干基数所取得的分成收入。随着改革的深化,多年一贯制的超收分成体制被多种体制并存的复合体制模式所取代,乡财政分成的概念也随之赋予了新的内容,即由过去狭义的超收分成发展为按财政体制规定所取得的机动财力。
目前,大多数地方对乡财政分成资金预算管理的作法是“列支法”,即在编制预算时,把它作为县级财政的一个支出项目列入县级财政支出预算。年终决算时,由县财政总预算一笔列入“其它支出”,然后将分成资金拨付乡财政使用。这种作法结算手续简便,乡财政的好处看得清楚,在分成数额不大,用途单一,支出统管,收入分成的情况下是可行的。但是随着经济形势的发展,乡财政实力的壮大以及分成数额的增加,其弊端就明显地暴露出来了。其一,乡财政分成由县财政列支后,即游离于预算管理之外,实际成了预算外资金,对于乡财政分成款的使用情况县财政看不见,管不着,不便实施监督和控制;其二,预算的科学性需求预算准确地反映财政资金支出的实际用途,以利对资金的使用情况进行监督和分析,而“列支法”将有多种用途、本应以多个科目编制的支出预算,人为地并到一个含糊的“其他支出”科目之中,使预算分析、监控失去了可资衡量的尺子;其三,决算的真实性要求财政支出决算如实编列,未发生的不得列入,已发生的要按照实际用途在相应的预算科目中反映,但是采用“列支法”在年终决算时,不论乡镇分成款的支出是否实现,均金额列入“其他支出”,因此,支出决算失去了客观真实性。同时,在收支挂钩体制下,乡财政分成款不仅要用于工农业生产、集镇建设,还要用于弥补人员经费和行政事业费开支。以我县为例:1989年乡镇分成263万元,决算支出278万元(含上年结余转入使用),其中用于支援农村生产支出51.7万元,用于文教卫生事业83.5万元,城市维护费8.5万元,农林水事业费7.6万元,行政及其它支出126.7万元。如果将这些资金都列入“其他支出”,必然形成分成款用途的多样性与决算列支科目的单一性的矛盾,使决算失去了真实性。
当前治理整顿的新形势,要求我们进一步加强预算监督,提高预算管理的科学水平。因此,对传统的乡财政分成资金的“列支法”进行改进是十分必要的。针对“列支法”的弊端,结合我县近几年乡财政预算管理实践,我们认为应以“预算法”代替“列支法”。所谓预算法”,即县、乡两级财政预算分别编制,然后汇总为县总预算,乡财政分成资金连同包干财力合并安排编出乡级预算。这样,乡财政分成资金就分解到预算投向所适用的预算科目,年初就纳入了预算监督的范围。在预算执行中,县财政根据乡镇收入预算的完成进度及分成资金使用计划,将分成资金连同正常包干经费分期分批划拨各乡镇使用,并按照年初编制的预算,检查执行情况。年终决算时,按乡财政分成资金的实际支出数额和用途,将乡分成资金支出从“其他支出”科目划分到应归属的预算支出科目,编入财政决算。如有结余,以预算结余的方式转入下年继续使用。
“预算法”较“列支法”有三大特点:一是乡财政分成资金自始至终纳入预算管理,置于预算的约束和监控之下,有利于保证国家财政资金的用之有效;二是从县、乡财政部门预算工作的实践看,使预算、执行、决算三个环节口径一致,管理更科学,有利于对预算的执行进行分析、比较、检查;三是乡财政分成支出决算与其实际用途一致,有利于保证国家财政决算的真实性。