目前，国家国有资产管理局已经正式成立并将按照社会主义有计划商品经济发展的需要改革传统的国有资产管理方式，这无疑会给国有资产的营运增强生机。但是，在如何改革国有资产管理方法，还有一些理论问题需要深入研究。现对国有资产管理的微观、宏观和中观层次的关系问题，谈几点看法。

一、微观层次

我国城市经济体制改革是从微观层次入手的。党的十一届三中全会明确了把增强企业活力作为改革的中心环节。先是简政放权，扩大企业自主权，实行利润留成等，企业和国家之间确立了一定的经济责任和经济利益关系。其后发现单是简政放权无法改变企业的经营机制，国家主管部门对企业的行政控制依然存在因此又探索所有权和经营权的分离，并选择承包经营责任制作为两权分离的实现形式。

承包制以契约的形式界定了国家与企业之间的关系，摆脱了政府的直接干预，使政府的调控点清晰化。同时，承包制具有操作简单、成效快等特点，从而在推行中的阻力比较小，可以保证财政目标等等。但是我们应该看到，承包制没有从根本上冲破旧的体制。首先，承包企业的企业产权边界不清楚，软的财产约束必然导致软的预算约束。其次，由于企业产权模糊，企业自存资金再投资形成的资产增量无所归属，如果归企业，固然能激发企业的长期行为，但国有资产将被侵蚀，最终导致企业所有；如果归国家，企业必然缺乏自我积累的动力，导致行为缺期化。第三.企业产权模糊，决定了企业无法以资产对其经营债务负最终的清偿责任，因此，承包企业往往是包盈不包亏。由以上分析我们看到，承包没有触及到企业产权制度，其症结是无法通过完善操作来解决的。因此，承包制只能是我们目前新旧体制转轨时期，保证财政收入的一种过渡办法，更深入的改革应该针对深层的企业产权制度。

构造新的企业产权结构的目的是要达到以下目标：①坚持公有制经济的主导地位，不搞企业所有制。②将抽象的全民所有制变为可在商品经济中操作的权利，即企业产权。所有者并不直接支配资产，而由企业产权的持有者来支配。当然，所有者要对企业产权持有者加以间接约束，并要取得资产收益。③企业产权和经营权要分离，同时，企业的风险责任要由企业产权主体来承担。

要达到这样的目的，承包制是无能为力的，而股份制则是一个最佳的选择。我们认为，我们国家应该以规范化的股份制来构造企业产权制度。

在规范化的股份制中，所有者是明确的——国家、集体或个人，但是所有权将分散化，以股票的形式存在和运动，所有者转化为股东。企业产权则独立于股东之外而集中于企业。股份公司作为独立的法人，可以支配公司的财产，因而有追求长期发展的内在动机。当然，所有者对公司仍然存在财产约束，但这种约束是间接的。即股东选举董事会成员（所谓‘用手投票’）和股东在股票市场上买进或抛售股票。影响公司（所谓“用脚投票”）。

董事会是公司产权主体。它独立控制公司的财产，并承担财产损益责任。董事会根据股东大会上制订的章程和长期发展规划确定公司的重大决策，如处置资产，发行股票、任免、监督经营人员等。公司的日常经营决策权由经理行使。经理向董事会负责，实现既定的公司目标，其收入与公司的利润率直接挂钩，在董事会给定的范围内，经理具有独立经营自主权。

二、宏观层次

目前，我国已经在一些城市的企业内试行股份制，但问题比较多，难以规范化，原因是国家在宏观上如何管理国有资产，如何行使所有权的问题没有解决。因此，仅仅理顺微观层次的财产关系是不够的。

在我国，国家控制经济活动要行使两种职能，经济调控职能和所有者管理职能。但长期以来，这两种职能混淆在一起，且分散于各地方政府和行业主管部门之手。由于各地方政府和行业主管部门都有自己的、不同于整体利益的局部利益，所以，他们会以各种不同的方式来干预企业的生产和经营。又由于各地方政府和行业主管部门都集宏观调控职能和所有者职能于一身，他们的行为目标必然是多元的，无法把国有资产的增值作为唯一的目标。因此，经济调控职能和所有者管理职能不分清，必然使国有资产无人真正负责，从而使国有资产的运营效益低下，损失浪费严重。

我们知道，国家的宏观经济调控职能和所有者管理职能从理论到实践都是可以分开的。这两种职能分开后，第一，国家真正以财产所有者的身份而不是政权执掌者来和企业发生经济关系，国家和企业之间在财产的占有、使用和处分上，不再是行政隶属关系，而是一种财产关系。第二，国家一方面通过行政手段无偿地向企业征税，同时，通过财产所有者的身份从每一个国有企业中获得应有的财产收益。

国家国有资产管理局的成立是解决经济调控职能、所有者管理职能分开的最佳途径。按照国务院批准的方案，国家国有资产管理局以优化国有资产管理，保障国有资产的保值和增值，维护国有资产使用者和经营者的合法权益，巩固和发展全民所有制经济的骨干作用，推动社会生产力和社会主义商品经济的不断发展为宗旨，逐步完善国有资产管理制度，理顺国有资产产权关系，促进国有资产的合理使用和有效经营。国有资产管理局作为国家所有权的代表，行使国家赋予的国有资产监督权、国家投资和收益权、资产处置权，并以资产收益最大化作为主要目标。

国家国有资产管理局成立之后，各个部门都面临着职能的转移。国家计委不再以所有者的身份管理国有资产的再投资，而把主要目标放在制订社会经济发展的中长期计划上、制定产业政策、技术政策等，用计划杠杆调节整个国民经济，以达到均衡协调发展。企业原来的主管部门也不再直接管企业，其职能主要是为市场提供信息、根据国家宏观经济的发展需要进行行业管理。与此相适应，财政、金融、价格、税收等宏观经济调控部门也要把目光从企业转到市场，根据国家计划和产业政策，以其职能调节市场。而企业则根据市场上生产资料和产品价格的涨落、资金利率的高低、财政紧松等政策来决定自己的生产、投资等行为。这样就形成了“国家调节市场、市场引导企业”的运行机制。

三、中观层次

国有资产管理局的成立，无疑是深化改革的重要措施，为构造社会主义商品经济的财产权利结构开辟了新起点。但是，也有人担心，国有资产管理局代表政府执行所有者的职能，虽然比过去多头领导前进了一步，但资产局自身仍然是政府的行政机构。资产局作为发包人、出租人以及股份制企业中国家股份的代表，很难摆脱与企业的行政隶属关系。资产局为了行使所有者的代表职权，维护国有资产不受侵犯，并能获得收益，必然要采取干预手段，这是否会又成为企业的一个“婆婆”？

我们认为，对于以上问题的疑虑是由于认识仅仅停留在国有资产管理的微观企业层次和宏观政府层次上。实际上我们应看到，对于国有资产管理局自身，依然有个职能分离的层次，即国有资产管理局要把国有资产的监督管理职能和国有资产经营职能分开。

解决问题的办法是在国有资产管理的微观层次和宏观层次中建立中观层次，即资产局机构自身行使国有资产的监督管理职能，而把资产的经营职能交给新创造出的资产经营主体——中介机构。建立中介机构有两个最主要的好处，一是可以使政府对企业的干预有一个缓冲机制；二是可以对所有权进行专业化管理。资产经营主体可以在现有的投资公司、投资银行和一些金融性公司的基础上改造成新的投资公司、控股公司、资产经营公司等等。这些中介机构对所有权实行具体操作，按照企业经营状况的好坏和政府计划、产业政策的导向来选择国有资产的直接经营者。当然，这种选择不能采取把国有资产让渡给企业经营的简单方式，而是以增加或减少其股份这种证券化方式把货币形态的资产交给具体经营者。中介机构的行为目标是希望最大限度地增加所持股份的价值，为此，它必须在证券市场上从事证券化的企业产权交易。这样，企业经营的好坏就清晰地在市场上反映出来。企业的经营者既有相对独立的自主经营权力，又有资产经营公司等中介机构通过证券市场形成的无形的财产约束，从而使企业的运行机制趋于合理化。

中介机构和国有资产管理局之间的关系有两种选择。第一种考虑是建立一种委托关系。中介机构作为一个经营组织（经营的是企业、产权、而不是具体的生产要素），除依法向国家纳税外，还必须对资产局承担义务，向资产局交纳一定比例的企业产权经营收益。资产局通过委托责任制度来约束这些中介机构，并通过制定国有资产有关法律、法规和制度对国有资产运营全过程进行宏观监督管理。另外，也可以选择一种资本和债务混合的办法构造中介机构和国有资产管理局之间的关系。即投资公司先向银行贷款.用来部分支付资产局委托其经营的企业产权。这种贷款可是中长期的，也可作为银行发放的债券。因为投资公司要偿还银行贷款，就必然会对投资公司也形成一种压力，迫使其去追求资产增值的最大化。

三个层次的关系.用以下示意图表示可能更清楚（方框内为职能或权利主体）：

当然，如何使这三个层次科学地运转，还有许多理论问题有待进一步研究，但是明确这三个层次的关系无疑是必要的。