实行承包经营责任制，是当前我国在深化企业改革中，为解决国家与企业的责权利关系，调动企业挖潜增收的积极性，促进企业完善内部经营机制而采取的一项重要措施。全国正式推行承包经营责任制两年多来，企业经营机制明显改善，有效地调动了企业经营者和生产者的积极性，促使企业开展双增双节，挖掘内部潜力，提高经济效益，企业活力进一步增强。据初步统计，到1988年底，全国预算内国营工业企业中，实行承包的企业户数由1987年底占全部企业的59，7%扩大到83.8%。这些承包企业当年完成的工业总产值比上年增长11.84%，销售收入比上年增长25.2%，实现利润比上年增长18.14%。在全部承包企业中，完成或超额完成承包上交利润目标的企业占全部承包企业的90%左右。为了推行承包责任制，各级政府、计（经）委和财政部门都做了大量的工作。各级财政部门根据国务院承包条例和承包十六字方针，积极参与推行承包制的工作。财政部参与研究起草了承包条例，在全国财政会议上多次讨论了支持推行承包制的有关工作，还制定了企业承包的有关财务规定。各级财政部门在当地政府领导下，会同有关部门深入企业调查研究，摸清情况，制定承包方案，商定企业承包基数和承包任务；参与企业招标投标工作，引入竞争机制；建立承包企业财务报表制度，及时分析和解决承包中出现的问题；做好承包合同的年终清算兑现工作，加强对承包企业的监督和管理；帮助承包企业健全内部责任制，解决具体困难，完成承包目标等，为促进承包制的发展尽了职责。总的看，推行承包制是有成效的。

在推行承包经营责任制的过程中，也确实存在一些新的问题，承包制本身的确需要进一步完善。为此，我就承包企业存在的主要问题和完善承包制的措施谈几点意见。

一、承包经营责任制在执行中存在的问题

（一）包盈不包亏的现象比较普遍。推行承包制两年来，使企业朝着自主经营、自负盈亏的方向迈进了一步，但是包盈不包亏的情况比较突出。年终兑现承包合同时，往往是完成承包目标并有超收的企业，要求财政部门如数兑现企业超目标所得，而未完成承包合同的企业，则大部分采取挂帐、调减承包目标或一次性减免等办法，一般没有做到用自有资金补齐上交。据初步统计，1988年全国国营工业承包企业中，完成或超额完成承包目标企业的超目标数为44.51亿元，其中，财政所得7.56亿元，约占超目标数的17%；返还企业部分36.95亿元，约占83%。未完成承包目标企业的欠目标数为5.64亿元（不含煤炭），其中已用自有资金补交的数额为1.64亿元，仅占应补交数的29.1%。

（二）承包企业的经济效益有“水分”。据典型调查，1988年承包企业实现税利的大幅度增长，有相当一部分是靠过高的生产增长速度和产品涨价实现的，并非完全是企业通过自身努力，挖掘内部潜力的结果，许多承包企业的经济效益在很大程度上表现为一种“价格效益”。1988年企业虽然也面临原材料、燃料等价格上涨的不利因素，但是产品的出厂价上涨幅度更高。据最近对七个省的典型调查，承包企业产品涨价一般大于原材料、燃料涨价。七个省承包工业企业1988年因产品涨价增加利润132.5亿元，比原材料、燃料、动力等涨价金额110.5亿元高出22亿元，占其实现利润增加额的60%以上。不少承包企业为了完成承包任务，对客观增支因素通过产品涨价转移负担，比较容易地完成了承包合同，特别是一些生产市场紧俏商品价格放开的企业涨价尤为突出。

（三）承包企业实现利润大幅度增长，而上交利润增长很少甚至下降。1987年承包企业实现利润增长19.8%，上交利润增长1.4%；1988年承包企业实现利润增长18.11%，上交利润下降13.46%。两年来上交利润占利润总额的比重连续大幅度下降，导致国家与企业分配关系格局发生重大变化。如果以上交利润、归还借款利润、企业留利之和为100，承包前的1986年这些承包企业利润总额这三部分的分配比例为45∶19∶36，1987年这三部分之比为36.4∶21.5∶42.1，到1988年，全部承包企业这三部分的比例为27∶25.5∶47.5。可见，上交国家部分由承包前的45%以上，下降到目前的27%，一年约减少财政收入100多亿元。造成上述分配格局变化的原因，一是核定承包基数时向部分企业和部门让了基数，其中主要是有些省市因利润连年滑坡而向承包企业让了利；国务院工交部门为了支持能源、汽车、冶金和原军工行业转产民品也让了利。承包的第一年即1987年，核定承包企业上交利润目标数同上一年大致持平，略有下降；1988年承包企业上交利润目标比1987年下降17%。二是承包企业实行上交利润定额包干的较多，实行超收分成的很少；少数企业规定了超收分成比例，但因国家分成比例低，超承包目标部分国家所得比重也过小，1988年两者之比为17∶83。三是企业税前利润还贷的数额增加过快，1987年、1988年税前还贷分别比上年增长42.1%和39.01%，比当年利润总额增长速度高出一倍以上。四是承包企业上交财政部分相对包死了后，产品涨价增加的利润大部分留给企业，财政所得甚微。

有一种观点认为，承包企业上交国家的利润虽然减少了，但企业上交的商品流转税是增加的，衡量国家与企业分配关系应当把企业缴纳的产品税、增值税等流转税计算进去。我们认为，从理论上讲，流转税是一种间接税，不是或者不完全是企业负担的，而主要是由购买者或者消费者负担的；税率的高低是由国家政策决定的。如卷烟厂上交税金很多，并不能完全反映企业的经济效益好。流转税并不直接反映企业的经济效益。同时，承包企业按规定承包的范围是所得税、调节税和利润，流转税不属于承包范围，国家也没有规定对流转税进行承包。因此，衡量国家与企业分配关系的基本尺度，仍应是实现利润中上交国家财政收入和企业留利所占的比重。

还有一种说法，承包企业上交的能交基金也应计入承包企业的经济效益。国务院决定对预算外资金征集能交基金，这是筹集资金支持能源、交通建设的一项重要措施。此项基金在企业承包前就有，不是承包后才有的；同时，承包的企业要上交，不承包的企业也要上交，企业要交，事业单位也要交。可见，把能交基金作为企业承包而产生的经济效益也是不合适的。

（四）部分承包企业内部责任制不完善，存在以包代管现象。一是部分企业没有借助外部承包推动内部承包，没有及时完善内部经济责任制，各项承包指标也没有完全落实。二是部分企业未能进一步深化企业内部改革，在一定程度上仍然存在平均主义问题，不能有效地调动企业职工的积极性。三是企业管理基础工作不扎实，损失浪费情况不少。这是一些企业年终未能完成承包合同的主观原因，它严重地影响了承包效益的充分发挥。

（五）现行承包办法不完善，外部改革不配套，市场环境变化大，不利于承包制进一步发展。一是承包目标一定几年不变，它要求外部环境相对稳定。但改革期间国家每年都有价格、工资、税收、利率等政策措施出台，这些外部因素对企业的生产和利润影响很大，致使有些企业能轻易完成承包目标，而另一些企业主观上尽了极大努力也很难完成承包目标，以承包目标的“不变”应外部环境的“万变”，矛盾十分突出。二是企业承包了所得税，不仅真正包死了财政收入的正常增长，而且使所得税这一经济杠杆失去调节作用，给财税、价格、金融等的进一步改革增加了难度，削弱了国家宏观调控能力，也给国务院制定的产业政策的实施带来了困难。三是工资挂钩办法和承包办法未能有机结合，企业消费基金增长过快。实际执行结果，已经出现工资总额增长速度超过企业上交税利总额增长速度，甚至超过实现税利总额增长速度的倾向。四是市场秩序紊乱，有些政策与企业承包不协调，一些部门、单位乱开口子、乱摊派等，增加了承包企业的负担。

承包企业风险机制和约束机制很薄弱，有关部门对承包企业的宏观管理和监督不力，有相当部分企业在经营管理上表现出不合理行为，在1988年税收、财务、物价大检查中发现不少企业有违纪行为。如产品乱涨价、违反财税法规，拼设备、吃老本、甚至有少数企业为完成承包合同弄虚作假，少摊成本或隐瞒利润，虚盈实亏等，严重影响了承包制的健康发展。

二、关于进一步完善承包经营责任制的几点意见

1987年以来承包制在全国范围内迅速普遍推开，步子快、工作急，在推行过程中以及承包制本身存在不少问题，需要进一步研究解决；目前尽管对承包制议论较多，但总的精神是继续坚持和完善承包制。李鹏总理在七届全国人大二次会议的政府工作报告中指出：“各项改革必须紧紧围绕治理、整顿这个中心，做到有利于压缩需求，调整结构，有利于增加有效供给，提高经济效益。”按照这一精神，今明两年企业改革应在治理经济环境，整顿经济秩序的总方针下进行。完善承包制首先也应该贯彻落实这一方针，以治理、整顿为主，不宜出台那些不利于治理、整顿的新措施。从国家财政来说，前两年由于采取了对一些承包企业减税让利政策，支持了承包的顺利推行，企业活力已有所增强，而国家财政预算已捉襟见肘，难以承受财政收入的继续滑坡和对企业的让利措施。因此，要求承包企业要努力提高经济效益，真正增加有效供给，切实保证实实在在的增产、增销、增收，以缓解国家财政的困难。本着上述原则，对完善承包经营责任制，有必要强调以下几点：

（一）加强对承包企业调控，制止上交利润滑坡。前面的分析已经表明目前承包企业实现利润大幅度增长，但上交国家的利润连续两年一直滑坡，同时，企业留利和还贷额也增长较快。如何扭转这种扭曲现象？我们认为，各地区、各部门应注意对承包企业进行必要的宏观调控。李鹏总理在向七届全国人大二次会议作的政府工作报告中强调指出：“目前，国家财政收入占国民收入的比重过低，中央财政收入占全部财政收入的比重也偏低，必须采取有效措施，调整分配结构，适当集中资金。”从对承包企业的利润分配情况分析，上交国家利润滑坡的原因，无非是一部分“冒尖”的企业超收大部分归了企业，国家财政所得寥寥无几，一部分“滑坡”短包企业，没有用自有资金补足上交，还有一些企业（包括冒尖企业），承包合同本身缺乏科学合理性，基数和递增率明显偏低，有的定额上交包死了，有的超收又不分成，政策失之过宽。对这个问题，中央领导同志也讲过，搞承包的企业之间差别很大。原来搞的承包没有竞争，有的基数不够合理，有的偏低，还有许多不完善的地方。因此，我们同意国家体改委提出的意见，对凭真本事取得实在的高效益的超收，原则上大部分留给企业，要用于发展生产，不要高消费；对靠涨价获取的额外收入，国家应该上收一部分；对基数明显偏低的应通过适当提高上交比例的办法加以调整。我们认为，对承包企业兼并其它盈利企业，或者新的基建技措项目投产，也要相应核增承包上交基数。

对于短包企业欠交的利润，首先要坚持用企业自有资金和风险抵押金补足欠交数额；对确因原材料价格暴涨造成的欠交，产品属于重点发展的企业，经过批准允许暂时挂帐，结转下年度补交，但是，不能随意减免。如果企业完不成承包任务，主管部门又出来替企业说话，今年不兑现，下一年企业就不当回事了。总之，承包制要具有生命力，就要注意正确处理国家、企业和个人三者之间的分配关系。这就要求有关部门必须加强对承包企业的领导和调控管理。

（二）围绕提高经济效益，加强企业内部经济责任制。提高经济效益是推行承包制的根本目的，也是检验承包企业工作的成败和好坏的基本标准。如果说过去的改革是从扩权让利入手调动企业的积极性，那么现在主要应该使企业依靠国家已经放给企业的自主权来挖掘企业内部的潜力，提高企业的效益，为国家多作贡献。承包企业要力争做到实现利润增长（扣除物价上涨率计算）保持与总产值增长率大致相同的幅度。为此，要切实健全企业内部经济责任制，及时总结和推广各地完善承包的经验。所有企业都要把竞争机制引入企业内部，优化劳动组合，明确各环节及其负责人和职工个人的责权利，建立内部经济责任制网络体系。要积极推广责任会计和“厂内银行”，搞好内部核算。要发动群众深入开展“双增双节”运动，制定切实可行的措施，努力增产适销对路的产品，提高产品质量，降低消耗，节约费用。要帮助企业开展一次清仓利库活动，促使企业积极利用库存，加速资金周转，减少资金占用和利息支出等，增强企业消化各种增支减收因素的能力。

可以试行全地区承包企业全员风险抵押承包，变经营者个人的风险为全体职工的风险，增强“厂荣我荣，厂损我损”的责任感。企业短包时要用抵押金补上。抵押金可以参照银行的存款利率计提利息，但不允许成为分红的股金，变相多发奖金。

（三）改进工资总额同经济效益挂钩办法，控制消费基金过快增长。目前承包企业大部分实行了工资总额与经济效益挂钩办法。企业应做好两者的衔接配套工作。一是必须在保证财政收入的基础上实行挂钩办法。根据国务院国发（1989）25号文件精神，各地承包企业应实行“总挂分提”或“分挂分提”办法，不要再搞“总挂总提”办法；企业工资无论与什么指标挂钩，均应把上交税利作为否定指标；企业未完成承包上交任务，不得提取新增效益工资。二是挂钩企业要努力改善经营管理，在提高劳动生产率和经济效益的基础上增加工资。对因产品价格上涨而增加的盈利，要剔除后计算新增效益工资。三是实行工资总挂钩的地区、部门，要认真搞好宏观控制，保证实际浮动比例不超过国家核定的浮动总比例。

（四）有条件的地方，可积极进行税利分流，税后承包、税后还贷方案的试点，逐步实现国家同企业分配关系的规范化。我们认为，总的原则应是把完善承包制和改进企业所得税制度、健全国有资产管理体系综合起来考虑。税利分流、税后承包、税后还贷也是一种承包，是一个较好的办法，能够适应国家具有双重身份和双重职能的客观现实。它不仅有利于充分发挥所得税的调节功能，有利于国有资产管理，实现两权分离，而且也是对现行承包办法的完善，是一种规范化的调控机制。同时，所得税后利润实行税后承包等多种利润分配形式，也有利于企业选择适合企业各自特点的经营方式，深化企业改革。

（五）建立企业自我约束机制，认真克服短期行为。目前，各地对有些承包企业存在短期行为反映较多。有些企业承包以后，在内部经济责任制上下功夫不够，以包代管，放松了思想政治、生产技术、物资消耗、产品质量等各项行之有效的管理措施，出现了各种各样的问。题；有的企业经营思想不够端正，产品随便涨价，生产伪劣产品，不完成指令性调拨计划；有的企业在财务上弄虚作假，成本不实，年终虚盈实亏，以及偷税漏税、乱发奖金、实物等。当然这些行为不完全是承包制的问题，但是如果企业在承包以后单纯追求超目标利润和自身的利益，损害了国家和社会的利益，那就涉及经营机制的问题了。因此，在承包企业中如何有效地建立自我约束机制，是急需解决的一个问题。对这个问题的治理措施，一方面要靠承包企业自身通过经营者端正经营管理思想，发动广大职工群众参与管理、参与监督，建立健全行之有效的企业各项生产经营管理制度。另一方面企业主管部门要加强领导，根据有关法规对企业进行必要的管理，不能认为“一包就灵，”“一包了事”，放手不管；财政税务、审计部门也要在尊重企业自主权的前提下，根据国家财务、税收制度，经常进行监督检查。总之，加强企业管理，建立企业自我约束机制克服短期行为，是治理、整顿方针的要求，也是完善承包制的重要内容，这项工作一定要抓出成效来。